审计局在数字货币试点政策落实中的监督机制研究

　　审计局在数字货币试点政策落实中的监督机制研究

　　摘要

　　随着中国央行数字货币（Digital Currency Electronic Payment, DCEP）试点的全面推进，数字货币政策的实施效果备受社会各界关注。作为国家审计机关，审计局在推动数字货币政策合规实施、防控风险、保障国家金融安全等方面肩负着不可替代的监督责任。本文以数字货币试点政策为切入点，梳理其推进现状和面临的风险，分析审计局现有监督机制的运行模式和不足，结合典型案例探讨优化审计监督路径，提出完善顶层设计、健全协同机制、强化技术支撑等多维建议。研究发现，面对数字货币应用新场景、资金流动高频化和技术复杂性的挑战，审计局应构建智能化、实时化、多元协同的全流程监督体系，不断提升对数字金融创新的适应性和引领力。本文为推进数字货币政策的健康有序落地、推动国家金融治理现代化提供了理论参考和实践建议。

　　关键词： 审计局；数字货币；政策试点；监督机制；金融风险防控

　　引言

　　近年来，随着全球数字经济的快速发展和区块链等新兴技术的应用，中央银行数字货币（Central Bank Digital Currency, CBDC）成为国际金融变革的重要议题。中国人民银行自2020年启动数字人民币（DCEP）试点工作以来，数字货币在支付结算、财政支出、消费场景等多个领域快速推进，试点城市不断扩容，应用场景日益丰富。作为国家治理体系的重要组成部分，审计局在新政策、新技术环境下，其监督职能面临新的机遇与挑战。审计局不仅需要对数字货币政策落实情况进行依法监督，还要及时发现和防范金融风险，确保国家数字经济战略顺利实施。本文旨在系统梳理数字货币政策试点的推进路径、分析审计局监督机制的创新实践，揭示现存问题并提出针对性完善建议。

　　一、理论基础与文献综述

　　1.1 理论基础

　　审计监督作为国家治理现代化的核心内容之一，其理论基础包括委托-代理理论、风险导向审计理论以及信息不对称理论。委托-代理理论强调，在政策制定者（委托人）与执行机构（代理人）之间，容易因信息不对称、激励不相容而产生政策偏差，审计局正是通过独立第三方监督机制，缓解这一矛盾，促进政策目标实现。风险导向审计理论认为，面对数字经济和金融创新带来的新型风险，审计机关应调整监督重点，从合规性审查向风险预警和系统性风险防控转变。信息不对称理论则强调，数字货币场景下，资金链条更长、流转更隐蔽，需要借助现代信息技术提升审计透明度和穿透力。

　　1.2 国内外研究综述

　　国际上，欧美主要经济体关于CBDC的研究多关注法律合规、金融稳定、隐私保护及反洗钱（AML）等问题。国际货币基金组织（IMF）、世界银行等组织提出，数字货币发展要求监管机关创新监管工具，加强跨部门、跨国协同，确保资金流向合法合规。国内学者从政策实施效果、技术路径、监管难题等方面进行了丰富探讨。例如，张某（2022）指出数字货币为支付便利和金融普惠带来机遇，但数据孤岛与合规性风险同步上升；李某（2023）强调应强化政府间协同监督，推进审计智能化转型。总体来看，审计监督机制的创新，尤其是在数字货币场景下的穿透式、智能化、全流程监管，成为学界和实务界的研究前沿。

　　二、数字货币试点政策落实的现实背景

　　2.1 数字货币政策推进的战略意义

　　数字货币政策的推出，是国家金融治理现代化和数字经济战略的重要内容。数字人民币作为法定货币，在支付结算、财政支出、社会保障、贸易结算等方面具备不可替代的制度优势。其推广有助于降低支付成本、提高金融普惠水平、打击洗钱和腐败行为、提升货币政策调控效能。与此同时，数字货币能够促进资金流动的透明化和可追溯性，为审计机关开展监督提供了数据基础。

　　2.2 数字货币试点的主要做法

　　自2020年以来，中国人民银行会同相关部委和地方政府，在深圳、苏州、雄安、成都、北京冬奥等多地分批次推进数字人民币试点。试点主要做法包括：

　　多场景应用落地：涵盖交通、餐饮、零售、公共缴费、政务服务等多领域；

　　多渠道发行：通过商业银行、互联网平台等多元主体协作推广；

　　财政与公共服务融合：试点区域部分财政补贴、工资发放、社保福利等采用数字人民币发放；

　　风险管控机制探索：完善身份识别、资金可追溯、异常行为监测等合规机制。

　　2.3 政策执行中存在的风险与挑战

　　尽管数字货币带来了诸多创新，但在政策执行过程中也暴露出一系列问题：

　　技术安全与隐私保护压力增大，黑灰产借新型技术从事洗钱、欺诈等违法活动的风险上升；

　　各部门数据壁垒尚未完全打通，财政、银行、企业等信息协同不足，影响全流程监督；

　　资金流向复杂，交互环节多，审计穿透难度显著提升；

　　部分基层单位数字化能力不足，政策理解和执行存在偏差。

　　三、审计局监督机制的现状与挑战

　　3.1 审计局在数字货币试点中的职责定位

　　根据《中华人民共和国审计法》及相关政策规定，审计局对各级财政资金、国有资产、社会保障基金等公共资金使用负有独立监督职责。在数字货币政策试点阶段，审计局主要承担以下任务：

　　对数字货币发放、流通、结算的合规性进行审计；

　　监控财政资金、惠民补贴等数字货币应用场景的政策落地效果；

　　识别和预警数字货币场景下的新型腐败、违规操作和内部控制薄弱环节；

　　推动各部门数据共享与信息联通，为监管提供全链条审计依据。

　　3.2 现有监督机制运行模式

　　当前，审计局对数字货币政策落实的监督主要包括“常规审计+专项审计+信息化审计”三大模式：

　　常规审计：年度财政预算、社保基金、政府采购等专项内容，数字货币作为新增支付方式被纳入检查范畴；

　　专项审计：针对数字人民币试点财政补贴、专项资金、重大项目开展专项跟踪审计；

　　信息化审计：部分地区尝试接入银行、财政等部门数据，通过大数据、区块链等技术提升审计深度与广度。

　　3.3 监督机制面临的突出挑战

　　（1）技术适应性不足。数字货币具备点对点支付、高频交易、匿名性等技术特征，传统账务审计难以满足穿透式监管要求。

　　（2）跨部门协同难度大。涉及人民银行、财政、国库、税务等多部门，信息壁垒和利益分割制约监督合力。

　　（3）智能化水平有待提升。部分审计机关信息化基础薄弱，缺乏对大数据、区块链、人工智能等新兴技术的掌握和运用。

　　（4）风险识别与预警体系不完善。面对数字货币引发的新型资金流转风险、洗钱风险、内外勾结腐败等现象，传统风险识别方法难以及时响应。

　　四、审计局监督机制的优化路径

　　4.1 完善顶层设计，健全政策制度保障

　　首先，国家层面应出台数字货币政策审计的专门指导意见，明确审计对象、内容、程序与标准。进一步健全“财政—银行—审计—监管”多部门联动机制，明确数字货币资金全生命周期的监督边界和责任分工。完善信息报送、异常资金报告等配套制度，实现部门协同、上下贯通。

　　4.2 推进数据共享，构建一体化信息平台

　　打破部门壁垒是提升审计效能的关键。建议以审计机关为牵头，建设覆盖人民银行、财政、税务、银行等单位的一体化数据平台。平台应具备以下功能：

　　实时接收数字货币支付数据、资金流向明细、用户身份信息等基础数据；

　　建立资金流转可追溯模型，实现对资金全链条动态监管；

　　引入异常交易自动预警机制，对大额、频繁、关联账户资金流动进行实时监控。

　　4.3 推动智能化技术深度应用

　　以“技术赋能”为方向，推动大数据、区块链、人工智能等技术在审计监督中的落地应用。例如：

　　采用区块链技术确保数字货币交易数据不可篡改，提升审计数据的真实性和可追溯性；

　　应用大数据分析工具，对异常交易模式、关联账户等高风险环节进行深度挖掘；

　　引入AI辅助决策系统，提升风险识别和预测能力，实现由“事后监督”向“事前预警、事中干预”转变。

　　4.4 强化人才队伍与专业能力建设

　　新形势下，审计机关急需复合型、智能化审计人才。应加大对数字货币、区块链、数据挖掘等新兴领域培训力度，建设“政策+技术+业务”一体化复合型队伍。建立跨部门专家库和智库平台，定期研讨政策、技术和风险应对新趋势，为审计监督提供智力支撑。

　　4.5 完善风险防控与责任追究机制

　　构建多元化、分级分类的数字货币风险监测体系，对重点领域、重点人群、重点项目实行动态跟踪。完善发现问题的反馈、整改和责任追究机制，健全问责体系，形成以责任倒查为核心的闭环管理。

　　五、典型案例分析

　　5.1 深圳数字人民币财政补贴项目审计实践

　　2021年，深圳市在数字人民币试点阶段，将部分民生补贴、疫情防控专项补贴通过数字货币发放。审计局对该项目进行了专项审计，重点关注资金发放的合规性、流向的可追溯性、政策执行效果等方面。

　　审计发现，数字货币发放提升了补贴到户效率，减少了中间环节损耗，部分风险点如虚假申报、补贴流向不明等得到了有效遏制。但同时也发现：

　　个别基层单位信息报送不及时，造成数据缺失；

　　系统对异常交易的自动预警能力不足，对部分违规操作未能及时干预。

　　针对上述问题，深圳审计局推动了财政、银行、区块链技术公司三方数据对接，建立起实时资金流动监控和定期风险排查机制。此举提升了数字货币政策的透明度和风险防控水平。

　　5.2 北京冬奥会数字货币应用监督

　　在2022年北京冬奥会期间，数字人民币成为官方支付工具，涉及交通、住宿、门票、消费等多场景。北京市审计局联合市财政、人民银行、公安等部门，对数字货币流通合规性、反洗钱机制建设、外国友人用币安全等方面进行全过程监督。

　　主要做法包括：

　　实时监控数字货币资金流向，追踪异常交易行为；

　　利用大数据分析识别可疑资金链和账户关联关系；

　　对涉外交易加强身份认证和合法性审查。

　　通过这一系列举措，冬奥数字货币试点不仅实现了“安全可控、便捷高效”的政策目标，也为数字货币跨部门联合审计提供了可复制经验。

　　六、结论与展望

　　6.1 主要结论

　　随着数字货币试点政策的全面推进，审计局作为国家公共资金监督的主力军，在保障政策有效落实、防控金融风险、推动国家治理现代化等方面发挥了关键作用。现阶段，数字货币的高频流转和技术创新对传统审计监督提出了更高要求。要充分发挥审计监督的职能作用，必须优化顶层设计、打破部门壁垒、深化技术赋能、建设高素质人才队伍，不断创新监督机制，提升数字货币政策落地的规范性、透明性和安全性。

　　6.2 未来展望

　　面向未来，随着数字货币应用场景持续拓展、技术持续演进，审计局监督机制也需迭代升级：

　　持续完善数字货币审计标准体系，形成具有中国特色的数字货币监督模式；

　　推动多部门协同共治，实现“平台共建、信息共享、风险共控”；

　　积极探索数字孪生、智能合约、隐私计算等前沿技术在审计中的应用，提高监督效能；

　　加强国际交流与合作，借鉴国际先进经验，参与全球数字货币治理与标准制定。

　　6.3 研究不足与后续建议

　　本文主要基于政策文件、公开案例与部分实地调研数据进行分析，受制于信息披露与案例样本限制，对部分地方实践细节探讨不够深入。未来建议结合更多地区和行业的数字货币应用场景，持续跟踪政策执行效果，挖掘更具代表性的创新案例，进一步丰富审计监督理论和实践路径。