二十届三中全会背景下国有企业混改审计监督研究

‌二十届三中全会背景下国有企业混改审计监督研究

摘要

党的二十届三中全会提出加快建设现代化产业体系，推动国有企业高质量发展，深化国有企业混合所有制改革（简称“混改”），为优化国有经济布局、激发企业活力指明了方向。混改作为深化国企改革的突破口，其过程涉及产权变动、资本运营、资源整合和市场机制植入等复杂环节，审计监督面临前所未有的风险挑战。如何确保混改资产保值增值、防范利益输送、促进改革红利公平释放，成为新时期审计监督创新的重要课题。本文系统梳理三中全会关于混改的最新政策要求，分析国企混改的审计监督重点及创新实践，总结典型案例，揭示当前存在的问题，并提出健全穿透审计、强化数字赋能、完善协同机制、优化成果运用等建议。研究认为，混改背景下的审计监督必须以法治化、智能化、协同化为导向，推动形成系统闭环、全链条、全过程的监督新格局，助力国有企业高质量混改与国家治理体系现代化。

关键词：二十届三中全会；国有企业；混合所有制改革；审计监督；数字化监管

引言

国有企业混合所有制改革是我国深化国企改革、优化国资布局、提升企业效率和核心竞争力的重要举措。三中全会明确要求完善国有资产管理体制，健全国有资本监管体系，鼓励社会资本依法平等参与国企改革，形成资本、技术、人才等多元要素深度融合的现代企业制度。近年来，混改步伐加快，涵盖能源、交通、制造、金融、科技等诸多领域，但产权变动、利益冲突、信息不对称等问题突出，资金流失、关联交易、内幕交易等风险日益复杂。审计局作为国家治理体系和监督体系的重要支撑，在规范混改程序、保障国有资产安全、防范风险、促进政策落实等方面发挥着不可替代的作用。本文以三中全会精神为指引，深入研究混改过程中审计监督的创新路径，系统总结经验、剖析问题，提出可行对策，为推动国企混改高质量发展提供理论与实践支撑。

一、理论基础与文献综述

1.1 理论基础

国有企业混改审计监督的理论基础包括公司治理理论、产权理论、风险管理理论和协同治理理论。公司治理理论强调健全的董事会、监事会和信息披露制度，是防止“内部人控制”和利益输送的前提。产权理论关注产权明晰、激励约束、产权流转的规范性，防止国有资产流失。风险管理理论主张建立全过程风险识别、评估、应对机制，提升对复杂交易和多元资本运作的防控能力。协同治理理论则突出跨部门、跨层级的信息整合和协作，形成合力监督和资源整合。随着数字经济与信息技术发展，数字化审计成为监督创新的重要方向。

1.2 国内外研究综述

国际上，欧美发达国家普遍重视国有企业改革过程中的审计监督，强调公开透明、规范程序和利益相关方保护。国际货币基金组织和世界银行倡导建立以外部独立审计为核心的国资监督体系，防止资产流失和腐败。国内学者研究集中在混改方案合规性、资产评估公允性、过程透明性、风险防控、信息披露和业绩考核等方面。主流观点认为，混改环节应突出穿透式、全过程、绩效导向的监督机制，强化多部门协同和信息化赋能。近年来，随着政策支持和技术进步，数字化审计、智能风控、绩效评价等创新手段得到积极探索和应用。

二、三中全会对国企混改及审计监督的新要求

2.1 政策导向与顶层设计

二十届三中全会强调加快建设现代企业制度，推动国有资本做强做优做大，明确提出要深化混合所有制改革，完善国有资本授权经营体制，健全资产监管、企业治理和绩效考核机制。政策要求依法合规推进混改，防止国有资产流失，加强全过程、全链条监督。中央层面相继出台了《关于健全国有企业管理制度的指导意见》《关于深化国企混改的若干政策措施》《国有企业混改操作指引》等规范性文件，为审计监督提供了制度保障和政策依据。

2.2 审计监督的地位和职能拓展

三中全会明确要求健全权威高效的审计监督体系，把混改纳入年度重点审计和专项监督范畴。审计机关在混改中不仅要查合规、查流程，还要查资本运作效益、关联交易、管理层激励、责任追究等“深水区”问题。审计职能从事后查账向事前风险提示、事中动态监督、事后绩效评价全链条拓展，推动监督关口前移和全过程监管落地。

三、国企混改审计监督的创新实践

3.1 制度嵌入与全过程穿透监督

审计局推动将监督要求嵌入混改全过程，从项目立项、资产评估、招标遴选、资本运作、协议签署、资产交割到绩效考核，建立关键节点的风险识别、信息披露和责任分解制度。对混改中的资产评估、产权交易、资本引入等环节实行穿透式核查，揭示隐形利益输送、资产低估贱卖、暗箱操作等风险，形成上下联动、环环相扣的全流程监督链条。

3.2 数字化审计与智能风控

随着数字经济发展，审计局大力推进混改项目数字化监管平台建设。依托大数据、区块链、人工智能等技术，自动采集混改项目相关财务、合同、招投标、资金流转等数据，实现关键环节的实时监控和智能预警。数字平台可自动识别资金流向异常、评估价格偏离、项目进度滞后、合同条款风险等问题，有效提升监督效率和风险防控能力。部分地方还试点将混改档案资料全程数字化存证，保障审计溯源和数据不可篡改。

3.3 跨部门协同与联合审计

针对混改项目参与主体多、业务链长、专业性强的特点，审计局联合国资委、财政、发改、市场监管、纪检监察等部门建立协同监督机制。通过信息共享、数据互通、问题线索移送、联合风险评估和结果会商，形成多部门联合审计专班，对重点项目开展全方位、立体化的监督。联合审计不仅提升了风险识别能力，还增强了监督合力和问题整改实效。

3.4 绩效审计与成果运用

在混改监督中，审计局高度重视绩效审计，将资本增值保值、经营效率提升、技术创新驱动、社会效益实现等纳入混改绩效评价指标。通过对混改前后企业经营状况、投资回报、管理提升等综合分析，科学评价混改成效。审计结果与后续资金安排、干部考核、政策优化挂钩，推动整改闭环和成果转化。部分地方还将审计结果纳入地方政府和企业年度绩效考核，形成激励与约束并重的治理机制。

四、典型案例分析

4.1 能源企业混改穿透审计案例

某省审计局对省属能源集团混改项目实施全过程穿透式审计，重点核查资产评估公允性、社会资本遴选合规性和合同履约规范性。通过大数据分析发现，某分子公司在资产评估环节存在低估现象，相关负责人违规操作，导致国有资产流失。审计建议全面整改资产评估程序，并追究相关责任人，确保混改公正透明，资产安全保值。

4.2 制造业混改数字化监管实践

某大型制造国企混改过程中，审计局联合信息中心搭建混改监管平台，实时采集资产评估、合同招投标、股权变动、资金拨付等数据。通过平台预警模块，及时发现部分招标环节存在“围标串标”嫌疑，部分合同条款设置不合理。相关企业及时整改，优化了招标规则和合同条款，防范了法律风险和廉洁风险。

4.3 跨部门联合审计提升整改实效

某地交通企业混改项目，审计局联合国资、财政、市场监管、纪检等部门开展专项联合审计，发现混改方案审批流程不完善、部分社会资本背景不透明、关键条款缺乏风险控制。经多部门联合督办，企业完善了内部管理制度，加强了资本方尽职调查和信息披露，有效堵塞了制度漏洞，提升了整改实效和治理水平。

五、存在的主要问题与成因

5.1 穿透监督难度大

混改涉及多层次资本结构、复杂交易安排和交叉持股，传统审计手段难以揭示深层次利益输送和隐蔽风险。部分项目在资产评估、关联交易、资金流转等环节存在“障眼法”，信息披露不及时不完整，审计穿透能力受限。

5.2 数字化水平不均衡

部分地区、基层国企数字化基础薄弱，混改监管平台建设和数据标准不统一，数字化审计、智能风控、信息化档案等应用不深入，影响了监督效率和风险识别能力。

5.3 部门协同与信息共享不足

多部门协作机制尚不完善，信息壁垒、责任分工不明、线索移送不畅，影响了问题发现和整改合力。部分联合审计存在形式主义，未能形成常态化、系统化机制。

5.4 绩效导向与成果转化不足

个别地方仍以合规性、过程性监督为主，绩效审计、整改应用、成果转化不够，审计结果未能充分嵌入企业治理和政策调整，影响了监督实效和改革红利释放。

六、完善混改审计监督机制的路径建议

6.1 完善法律法规与顶层设计

建议加快修订混改相关法律法规，细化资产评估、产权交易、资本运作、信息披露等关键环节监督标准。健全混改审计相关配套制度，明确多部门职责分工和协同流程，推动审计结果纳入企业绩效考核和干部管理体系，提升监督刚性和政策权威。

6.2 深化数字化赋能与智能风控

大力推进混改监管数字平台和智能审计工具共建共享，统一数据标准，实现企业、审计、国资、财政等部门信息互联互通。推广大数据、区块链、AI等新技术应用，提升自动预警、穿透分析和风险预测能力。加强数字化审计队伍建设，提升基层单位的信息化水平。

6.3 优化跨部门协同与多元参与

建立常态化的多部门联合审计、风险评估和整改督办机制，完善线索移送、成果共享和联合问责流程。鼓励引入第三方评估机构、法律顾问、会计师事务所等专业力量参与混改监督，提升审计的专业性和独立性。

6.4 强化绩效导向与成果闭环

完善绩效审计指标体系，将资本增值、经营效率、技术创新、社会效益等纳入监督评价全过程。健全整改、反馈、问责、成果运用的闭环管理链条，将审计发现的问题与企业资源配置、干部选用、资金支持等深度挂钩，推动监督成果向治理效能转化。

6.5 加强队伍建设与能力提升

加大对混改审计队伍的专业培训和实践锻炼，培养具备财务、法律、信息技术、风险管理等复合型能力的高素质审计人才。加强经验总结与案例推广，提升全系统监督创新能力和治理现代化水平。

结论与展望

三中全会背景下，国有企业混改审计监督面临着机制创新与高质量发展的双重任务。通过健全法治体系、完善数字化监管、深化协同治理、强化绩效导向和队伍能力建设，能够有效破解混改风险、规范资本运作、防止资产流失，推动国企改革红利公平释放和国家治理现代化。未来，混改审计监督需不断适应新业态、新技术和新要求，持续推动制度创新、技术进步和人才升级，为国有企业高质量混合所有制改革和中国式现代化贡献坚实的监督保障力量。