22 浏览稳定币的出现，使其在支付和价值存储方面更具潜力，但也带来了新的监管挑战，特别是对传统货币体系和金融稳定的潜在影响。
2.1.3中央银行数字货币（CBDC）
中央银行数字货币是近年来各国央行积极探索的新型数字货币，它与前两类数字货币有着本质区别：
国家主权信用背书。CBDC是由中央银行发行并担保的数字形式的法币。它具有与现金和银行存款同等的国家信用，是真正意义上的法定货币。
中心化发行与管理。CBDC由中央银行发行和控制，是中心化的。其设计可能采用批发型（WholesaleCBDC，用于银行间结算）或零售型（RetailCBDC，用于公众使用）。
目标。CBDC的目标通常包括提高支付效率、降低支付成本、增强金融普惠性、打击洗钱和恐怖融资、以及维护货币主权和金融稳定。
例子。中国的数字人民币（e-CNY）是全球领先的零售型CBDC试点项目。其他国家如瑞典的e-krona、巴哈马的SandDollar等也在积极探索。
CBDC的出现，标志着数字货币进入了由国家主权主导的新阶段。由于其法定性质和主权背书，CBDC的监管挑战与前两类私人发行的数字货币有着显著不同，其主要关注点在于技术基础设施、隐私保护、对银行体系的影响以及跨境互操作性等。
2.2不同司法辖区的法律归类实践
尽管数字货币类型多样，但世界各国对其法律属性的归类仍处于探索和演进之中，且存在显著差异。这种差异反映了各国在创新与风险之间权衡的策略，也影响了各自的监管路径。
2.2.1商品（Commodity）
部分国家和地区将某些数字货币，尤其是比特币这类不具明确发行主体、主要用于投机交易的加密资产，归类为商品。
美国。美国商品期货交易委员会（CFTC）是最早将比特币定义为商品的监管机构之一。CFTC认为比特币符合《商品交易法》中“商品”的广义定义，因此对其衍生品交易（如期货）拥有监管权。这种归类意味着比特币本身受到商品交易相关法律的规制，其现货交易可能受到州层面而非联邦层面的监管。将数字货币归类为商品，通常意味着它被视为一种可交易的原材料或基础资产，其交易需遵守商品市场的相关规则，如反市场操纵等。
香港。香港证券及期货事务监察委员会（SFC）曾表示，比特币等虚拟资产，如果不能构成《证券及期货条例》下的“证券”，则可能被视为虚拟商品。
影响。将数字货币视为商品，通常会使其受到商品交易法、期货法或衍生品市场的监管。这有助于规制市场操纵、欺诈等行为，但可能无法全面覆盖其作为投资或支付工具带来的风险。
2.2.2证券（Security）
当数字货币具有投资属性，且其价值与某个项目、公司或特定收益相关联时，它们往往被归类为证券。这是许多国家对通过首次代币发行（ICO）筹集资金的代币（Token）的主要监管方向。
美国。美国证券交易委员会（SEC）是全球范围内对数字货币“证券化”监管最为积极的机构。SEC采用著名的豪威测试（HoweyTest）来判断一项资产是否构成证券。根据豪威测试，如果一项交易满足“投资于一项资金合约，期待从他人的努力中获得利润”的条件，则被视为证券。基于此，SEC将大部分通过ICO发行的代币、以及某些具有收益分配或治理权属性的数字货币认定为证券，从而使其受《证券法》的规制，包括注册要求、信息披露、反欺诈和市场操操纵禁令等。例如，Ripple公司（XRP）就曾因其代币被SEC认定为未经注册的证券而面临诉讼。
欧盟。欧盟的MiCA（加密资产市场监管法案）虽然尚未完全生效，但其对不同类型的加密资产进行了分类，其中对“可转让证券代币”（transferablesecuritytoken）明确适用现有的金融工具指令（MiFIDII），即将其视为证券进行监管。
新加坡。新加坡金融管理局（MAS）也采用类似“豪威测试”的方法，根据代币的结构和功能，判断其是否构成《证券及期货法》下的“资本市场产品”。
影响。将数字货币视为证券，意味着其发行、交易、清算等环节都必须遵守严格的证券监管规则，如注册备案、信息披露、反欺诈、投资者保护、交易场所牌照等。这有助于保护投资者权益，但可能不适用于那些不具备证券特征的数字货币，也可能抑制数字资产领域的创新。
2.2.3货币（Currency）/法定货币（LegalTender）
将数字货币直接认定为法定货币的案例极为罕见，因为这意味着它将具有与本国法币相同的法律地位，并强制接受作为支付手段。
萨尔瓦多。萨尔瓦多是全球首个将比特币作为法定货币的国家（2021年）。这意味着比特币在该国具有无限法偿能力，可以用于商品和服务交易、清偿债务等。然而，这一举动在全球范围内仍是孤例，且面临巨大争议和挑战，包括比特币的剧烈波动性、技术基础设施的不足以及国际货币基金组织（IMF）的警告。
影响。少数国家将比特币视为法定货币，反映了其对数字货币的极致开放态度，但这在全球范围内并不具备普遍性。对于大多数国家而言，私营数字货币不具备主权货币的信用基础和稳定性，对其作为法定货币的接受度极低。然而，中央银行数字货币（CBDC）则属于例外，它本身就是数字形式的法定货币，其法律地位是清晰的。
2.2.4支付工具（PaymentInstrument）/虚拟资产（VirtualAsset）
许多国家和国际组织倾向于将数字货币（尤其是比特币等加密资产）视为一种支付工具或更广义的虚拟资产，而非传统意义上的货币。这种分类主要关注其支付结算功能或作为价值转移媒介的属性。
金融行动特别工作组（FATF）。FATF将数字货币定义为“虚拟资产（VirtualAsset,VA）”，并将其提供者（VirtualAssetServiceProviders,VASP）纳入其反洗钱和反恐怖融资（AML/CFT）的监管范围。FATF的建议在全球范围内具有重要影响力，推动各国对数字资产交易平台等VASP实施“旅行规则”（TravelRule）等AML/CFT要求。
欧盟。欧盟的MiCA法案对不同类型的加密资产进行分类，除了证券代币外，还包括效用代币（UtilityToken）和电子货币代币（E-moneyToken）等，将其作为一种受监管的“数字资产”或“支付工具”。
日本。日本是最早对加密货币进行立法的国家之一。日本《支付服务法》将加密货币定义为“加密资产（CryptoAssets）”，并将其视为一种支付工具，明确了加密资产交易所的注册制度和相关监管要求。
中国。中国人民银行等部委在2013年、2017年和2021年多次发布通知，明确比特币等虚拟货币不是法定货币，不具有法偿性，不能且不应作为货币在市场流通使用。同时，禁止金融机构和非银行支付机构提供与虚拟货币相关的服务。尽管虚拟货币在中国不被视为货币，但其作为一种“虚拟商品”或“特定虚拟商品”的属性，以及其交易行为（虽然受限）仍然存在。最新的政策明确将虚拟货币相关业务活动定义为非法金融活动。
影响。将数字货币视为支付工具或虚拟资产，通常意味着对其交易平台、钱包服务商等虚拟资产服务提供商（VASP）进行监管。这可能包括牌照要求、资本金要求、反洗钱/反恐怖融资（AML/CFT）合规、网络安全以及消费者保护等方面的要求。这种分类相对灵活，能够涵盖数字货币的多重属性，并避免了将其与法定货币混淆。
小结：
数字货币的法定性质是一个动态且复杂的问题。目前的主流趋势是，监管机构倾向于根据数字货币的功能和用途（而非其底层技术）进行穿透式监管。即，如果数字货币具有证券的投资属性，则按证券监管；如果其具有支付结算功能，则按支付工具监管；如果其作为一种可交易的商品，则按商品监管。对于中央银行数字货币（CBDC），其法定货币的性质是明确的。这种基于功能和风险的分类方法，有助于监管机构更好地适应数字货币的快速发展，并实施有针对性的监管。
第三章：数字货币的核心风险
数字货币的创新特性带来了诸多机遇，但其独特的运行机制和缺乏传统金融监管的空白地带也孕育了多种风险。有效识别和评估这些风险，是构建合理监管框架的前提。本章将系统梳理数字货币所面临的主要风险。
3.1洗钱和恐怖融资风险（AML/CFT）
这是数字货币面临的最主要、也是最受关注的风险之一。数字货币的匿名性、去中心化以及跨境交易的便利性，使其成为不法分子进行洗钱、恐怖融资、毒品交易、诈骗等非法活动的理想工具。
匿名性/假名性。虽然区块链上的交易是公开可查的，但交易地址通常是随机生成的字符串，无法直接关联到真实身份。虽然通过链上分析和大数据技术，可以对交易进行追踪和分析，但仍然存在“混币器”（Mixer/Tumbler）、隐私币等技术手段来混淆资金来源和去向，增加了追踪难度。
跨境流动性。数字货币可以不依赖传统银行系统，以极低的成本和极快的速度在全球范围内转移，使得资金可以在不同司法辖区之间快速流动，逃避单一国家的监管审查。这给国际反洗钱合作带来了巨大挑战。
缺乏中心化机构。传统金融体系中，银行、证券公司等金融机构是反洗钱/反恐怖融资（AML/CFT）监管体系的关键“守门人”，它们承担客户尽职调查（CDD）、可疑交易报告（STR）等义务。而数字货币的去中心化特性意味着缺乏这些传统的守门人，使得资金的洗白过程更加隐蔽。
新业态风险。DeFi（去中心化金融）、NFT（非同质化代币）等新兴业态的出现，使得洗钱的路径更加复杂，例如通过NFT的艺术品交易进行洗钱，或通过DeFi协议进行无KYC（了解你的客户）的资金转移。
国际金融行动特别工作组（FATF）已将虚拟资产及虚拟资产服务提供商（VASP）纳入其AML/CFT的监管范围，并要求各国对VASP实施牌照管理和AML/CFT义务。
3.2金融稳定风险
数字货币的无序发展，特别是稳定币和具有系统重要性的大型加密资产，可能对传统金融体系的稳定性构成潜在威胁。
高波动性与市场传染。比特币等加密资产的价格波动剧烈，且与传统金融市场存在一定关联。当加密市场出现剧烈下跌时，可能引发投资者恐慌，甚至影响到部分持有加密资产的金融机构和个人，导致资金链断裂，引发连锁反应。一些大型加密货币交易所的破产（如FTX），也揭示了其内部风险管理缺失可能引发的系统性风险。
稳定币的挤兑风险。法币抵押型稳定币的稳定性依赖于其储备资产的真实性、充足性、流动性和透明度。如果储备不足、不透明或遭遇大规模赎回，可能引发挤兑，导致稳定币“脱钩”，甚至影响到其所锚定的法币体系。算法稳定币的崩溃（如UST）更是证明了其内在脆弱性，可能引发整个加密市场的震荡。
对传统银行体系的冲击。如果零售型CBDC被广泛采用，可能导致部分商业银行存款流失，影响银行的存款基础和信贷创造能力。此外，私人发行的数字货币在一定程度上也可能分流传统支付和结算业务。
影子银行风险。部分数字货币平台开展类似银行的借贷业务（如加密借贷平台），但缺乏银行同等的资本充足率、流动性管理和监管要求，容易形成“影子银行”，积累系统性风险。
3.3消费者和投资者保护风险
数字货币市场的复杂性和缺乏监管，使得消费者和投资者面临多种风险，其合法权益难以得到保障。
欺诈和诈骗。虚假ICO、传销币、庞氏骗局、钓鱼网站、虚假交易平台等欺诈行为在数字货币领域屡见不鲜，投资者往往血本无归。
信息不对称和市场操纵。数字货币市场的信息披露机制不完善，庄家（Whale）或大型机构可能通过资金优势进行市场操纵，如“拉高出货”（PumpandDump）、虚假交易（WashTrading）等，损害散户利益。
网络安全风险。数字货币交易所、钱包等平台易成为黑客攻击的目标，导致用户资产被盗。私钥丢失、助记词泄露等也可能导致个人数字资产的永久损失。
投资风险。加密资产的价格波动性极高，投资者可能面临巨额亏损。此外，一些项目可能因技术缺陷、团队解散、监管打击等原因导致归零风险。
缺乏争议解决机制。当发生交易纠纷或资产损失时，由于数字货币的去中心化和跨境特性，以及缺乏明确的法律管辖权，消费者往往难以通过有效途径获得救济。
3.4数据隐私风险
虽然部分数字货币具有匿名或假名性，旨在保护用户隐私，但在实际应用中，数据隐私仍然面临挑战。
链上数据可追溯性。尽管交易地址是假名的，但通过链上分析，结合链下数据（如交易所的KYC信息），仍有可能对交易者的身份进行关联和追踪。这使得完全匿名成为一种挑战，同时也引发了对个人交易数据被过度收集和分析的担忧。
中心化平台的数据泄露。数字货币交易所、钱包服务商等中心化平台掌握着用户的KYC信息和交易数据。这些平台一旦发生数据泄露，用户的个人身份信息和资产情况可能面临被窃取或滥用的风险。
数据利用的潜在风险。平台可能利用其收集的交易数据和用户行为数据进行用户画像，甚至可能进行“大数据杀熟”或其他形式的歧视，侵犯用户的公平交易权和数据自主权。
3.5跨境监管协调风险
数字货币的全球无界流动性使得单一国家或地区的监管措施难以完全奏效。
“监管套利”。监管机构的差异化导致企业和个人可能选择在监管宽松的司法辖区开展业务，从而规避严格监管，形成“监管洼地”，进一步放大风险。
管辖权冲突与执法难题。跨境交易、服务器位于不同国家、参与者分布全球等特点，使得数字货币案件的管辖权认定复杂，证据收集困难，执法合作面临挑战。
国际标准缺乏统一。尽管FATF等国际组织在推动AML/CFT方面取得进展，但在数字货币的法律定义、监管范围、牌照要求等核心问题上，全球尚未形成统一的国际标准和互认机制。
综上所述，数字货币所面临的风险是多维度、相互关联且不断演进的。构建一个有效的监管框架，必须充分考量并针对性地解决这些风险点。
第四章：数字货币监管框架的构建
构建一个适应数字货币发展、同时能够有效防范风险的监管框架，需要综合考虑其法定性质、核心风险以及全球监管趋势。该框架应遵循“技术中立、功能监管、穿透式监管、风险为本”的原则，并兼顾创新与风险防范的平衡。
4.1监管原则与目标
在构建数字货币监管框架时，应坚持以下基本原则，并明确其监管目标：
4.1.1监管原则
1.技术中立原则（TechnologyNeutrality）。监管应关注数字货币的经济功能和风险属性，而非其底层技术。无论是区块链、分布式账本，还是其他形式的数字技术，只要其提供的服务或产品具有相似的风险，就应受到相似的监管。这意味着监管不应因循守旧，也不应过度依赖技术细节，而应关注其在金融体系中的实际作用。
2.功能监管原则（FunctionalRegulation）。监管应根据数字货币所发挥的经济功能进行分类。如果一种数字货币履行了货币、证券、支付工具或商品的功能，就应分别适用相应的货币、证券、支付或商品交易法规。例如，如果代币具有投资属性，就按证券监管；如果具有支付结算属性，就按支付工具监管。
3.穿透式监管原则（SubstanceoverForm）。监管应穿透复杂的交易结构和技术包装，直达业务实质。对于任何披着“创新”外衣但本质从事非法金融活动的行为，都应予以识别和打击。这意味着要避免被数字货币的“去中心化”或“匿名性”等表象所迷惑，而应深入分析其背后的真实参与者、资金流向和业务模式。
4.风险为本原则（Risk-BasedApproach）。监管资源的配置应基于对风险的评估。对于风险较高、可能造成系统性影响的数字货币活动（如大型稳定币、高风险的DeFi协议），应施以更严格的监管；对于风险较低、创新属性较强的活动，可以采取更为灵活和包容的监管方式，如“监管沙盒”（RegulatorySandbox）。
5.创新与风险平衡原则（BalancebetweenInnovationandRisk）。监管不应一味地扼杀创新，而应在有效防范风险的前提下，为真正的技术创新和金融效率提升提供合规空间。通过清晰的规则和预期，降低合规不确定性，鼓励合法合规的数字金融发展。
4.1.2监管目标
1.维护金融稳定。防止数字货币的无序发展对传统金融体系、货币政策以及支付系统造成冲击。特别是对于具有系统重要性的数字货币（如大型稳定币）应有更严格的审慎监管。
2.打击非法金融活动。有效防范和打击洗钱、恐怖融资、网络诈骗、非法集资等利用数字货币进行的犯罪活动。
3.保护投资者和消费者权益。确保市场透明度，防止欺诈、市场操纵，提供有效的投诉和争议解决机制，保障数字货币参与者的合法权益。
4.促进市场公平和效率。避免市场垄断，鼓励公平竞争，同时利用数字货币的特性提升支付效率、降低交易成本。
5.维护国家金融主权。确保数字货币的发行和流通不会侵蚀中央银行对货币政策的控制权和法币的地位。
4.2监管框架的层次与要素
基于上述原则和目标，数字货币的监管框架可以划分为以下几个核心层次和要素：
4.2.1法律定义与分类
这是监管框架的基石。各国应根据自身国情和数字货币的经济功能，对其进行清晰的法律定义和分类：
明确“虚拟资产”概念。采纳FATF的“虚拟资产”（VA）概念，涵盖所有类型的加密资产，并在此基础上进行细分。
功能性分类。根据数字货币的具体功能（如支付、投资、实用性）将其归入现有法律范畴，如证券、商品、支付工具或特定虚拟商品。
CBDC的法律地位。明确中央银行数字货币（CBDC）的法定货币地位，并区分其与私人数字货币的根本区别。
