44 浏览案例分析法:选择若干在国内特大城市社会治理体制创新方面具有代表性的城市（如上海、北京、深圳等）进行深入的案例分析，总结其成功经验和面临的挑战。
比较研究法:比较国内外在特大城市治理方面的先进经验和典型模式（如东京、纽约、伦敦等），分析其异同，从中提炼出具有普适性和借鉴意义的经验。
专家访谈法:邀请长期从事公共管理、城市规划、社会学、行政法学、信息技术与政府治理等领域研究的专家学者以及具有丰富实践经验的特大城市政府官员、基层社区工作者、社会组织负责人等进行深度访谈。
调查研究法:对特大城市居民、流动人口、社会组织、企业等进行问卷调查或线上访谈，了解他们对城市治理的感知、需求、参与意愿以及面临的困难。
第二章 基本概念与理论基础
2.1 特大城市与社会治理
2.1.1 特大城市的界定
特大城市是城市发展到一定阶段的产物，通常指城区常住人口达到特定规模以上的城市。根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号）规定，我国城市规模分为五类七档，其中城区常住人口1000万以上为特大城市。特大城市具有以下显著特征：
人口规模巨大:拥有庞大的人口基数和高度集中的人口密度，且往往伴随大规模的流动人口。
经济实力雄厚:是区域乃至国家的经济中心，具有强大的经济辐射和带动能力。
功能复合多样:集政治、经济、文化、科技、交通枢纽等多种功能于一体，功能复合度高。
社会结构复杂:人口结构、职业构成、利益诉求、文化背景等多元化，社会阶层日益分化。
资源环境承载压力大:面临土地、水、能源等资源短缺，以及交通拥堵、环境污染等“大城市病”挑战。
2.1.2 社会治理的界定
社会治理是指在党委领导下，政府、市场、社会组织、社区、公民等多元主体，通过协商、合作、法治、德治、自治等多种方式，对社会公共事务进行管理、协调和服务的活动。它超越了传统的“社会管理”概念，从单向度的政府控制转向多向度的互动共治，从被动应对转向主动预防和引导。
社会治理的现代化强调以人为本，构建科学、民主、高效、开放的社会治理体系，形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
2.2 体制创新
2.2.1 体制创新的界定
体制创新是指对现有制度体系、组织结构、运行机制和管理方式进行系统性、结构性、深层次的改革和调整，以适应新的发展环境和实现新的发展目标。它超越了简单的技术改进或局部调整，旨在从根本上改变旧有的权力配置、资源分配和行为规范，建立更加科学、合理、高效的新型体制。
在特大城市社会治理领域，体制创新特指对城市治理的理念、模式、主体关系、组织体系、运行机制和技术支撑等方面的系统性变革，以有效应对“大城市病”，提升城市治理能力。
2.2.2 体制创新的特征
根本性:触及治理体制的深层结构和核心要素，而非表面或局部调整。
系统性:涉及治理的多个方面，并强调各要素之间的协调配合。
战略性:与特大城市的可持续发展和国家治理现代化战略紧密相连。
适应性:旨在使治理体制能够更好地适应特大城市复杂环境的变化和内部发展的需求。
颠覆性:有时会打破旧有的利益格局和权力结构，带来革命性变革。
2.3 理论基础
特大城市社会治理体制创新，根植于多方面的理论基础。
复杂适应系统理论（Complex Adaptive Systems, CAS）:特大城市是一个典型的复杂适应系统，由大量相互作用的行动者组成，具有自组织、涌现、非线性等特征。传统科层制难以有效管理这种复杂性。CAS理论指导城市治理应注重构建适应性强的治理结构和机制，通过去中心化、网络化、多主体互动来应对不确定性。
治理理论与协同治理:治理理论强调政府、市场、社会等多元主体在公共事务管理中的互动与合作。特大城市治理面临跨领域、跨部门、跨层级、跨区域的复杂问题，单一政府主体难以有效应对。协同治理理论为构建政府主导、多元主体协同共治的治理格局提供了理论依据，强调协商、合作、信任和伙伴关系。
新公共服务理论（New Public Service, NPS）:NPS强调政府的核心职能是“服务公民”，而非简单地“提供服务”或“满足顾客需求”。它强调公民的参与、公共利益的界定、民主治理、公共价值的创造以及政府在服务中的引导和协调作用。NPS为特大城市治理中以人民为中心、提升公共服务质量和回应性提供了理论指引。
城市治理理论:城市治理理论关注城市政府如何有效管理城市发展、解决城市问题。特大城市治理涉及经济发展、社会管理、公共服务、环境生态等多个维度，要求政府具备更强的综合管理和协调能力。
精细化治理理论:面对特大城市巨量的人口和复杂的社会结构，传统粗放式管理模式已不适用。精细化治理理论强调通过科学管理、精准施策、技术支撑，实现城市管理的标准化、专业化、智能化，提升治理的效率和质量。
数字政府理论:随着大数据、云计算、人工智能等信息技术的飞速发展，数字政府理论日益成为特大城市社会治理创新的重要指导。它强调利用技术推动政府管理理念、组织机构、业务流程和服务模式的深刻变革，实现城市治理的“一体化、智能化、精准化、人性化”。
第三章 我国特大城市社会治理的现状分析
3.1 特大城市社会治理的成就与特点
近年来，我国特大城市在社会治理方面进行了积极探索，取得了一系列显著成就，并呈现出自身独特的特点。
表 3.1.1 特大城市社会治理的成就与特点
治理维度 成就与特点 影响
党的领导强化 基层党组织领导核心作用显著，凝聚各方力量 确保治理正确方向，提升组织力
服务型政府转型 “放管服”改革深化，政务服务效率提升 优化营商环境，增强群众获得感
基层治理创新 “街道赋权”、“网格化管理”等探索，治理重心下移 提升基层响应能力，实现精细化管理
多元主体参与 社会组织、物业企业、志愿者等参与日益广泛 丰富服务供给，激活社会活力
智慧城市建设 大数据、AI等技术赋能，提升治理智能化水平 提高城市运行效率，实现精准治理
法治保障增强 依法行政深入推进，行政公开透明度提高 规范政府行为，保障公民权益
公共服务供给 总量持续增加，但结构性矛盾仍存 满足基本需求，但高质量供给不足
社会安全稳定 治安防控体系完善，社会矛盾化解能力提升 维护城市秩序，保障居民安全
具体而言：
党的领导强化:坚持和加强党的全面领导，在城市社会治理中发挥领导核心作用。通过构建党建引领下的基层治理体系，将党的组织优势转化为治理优势。
服务型政府转型加速:深入推进“放管服”改革，精简行政审批事项，优化办事流程，提升政务服务效率，持续优化营商环境，增强了企业和群众的获得感。
基层治理探索创新:各特大城市积极探索“街道吹哨、部门报到”、“街镇扩权强能”、“网格化管理”等模式，推动治理重心向基层下移，提升基层治理的响应能力和精细化水平。
多元主体参与日益广泛:鼓励和支持社会组织、物业服务企业、志愿者、社区居民等多元主体参与城市公共事务和公共服务供给，形成政府主导、社会协同、公众参与的治理格局。
智慧城市建设加速推进:运用大数据、云计算、人工智能、物联网等现代信息技术，建设城市大数据中心、智慧社区平台，提升城市运行管理、公共服务、应急管理、社会治安等方面的智能化水平。
法治保障不断增强:深入推进依法行政，健全行政执法体制，提高行政公开透明度，依法保障公民和企业的合法权益，为城市治理提供坚实的法治支撑。
公共服务供给能力提升:持续加大对教育、医疗、养老、交通等基本公共服务的投入，供给总量有所增加，部分领域服务水平有所提高。
3.2 特大城市社会治理的典型经验
在实践中，一些特大城市在社会治理体制创新方面探索出了具有借鉴意义的典型经验：
上海:率先推行“一网通办”和“一网统管”，以技术赋能推动政府职能转变和流程再造，实现政务服务和城市运行管理的“两张网”联动，提升了城市治理的精细化、智能化水平。同时，积极推进街道“大社区”治理，整合资源，下沉重心。
北京:实施“吹哨报到”改革，赋予街道（乡镇）对区级部门的统筹调度权，推动部门力量向基层下沉，解决群众身边的操心事烦心事。同时，强化党建引领，健全社区治理体系，提升为民服务水平。
深圳:充分发挥法治政府建设示范市作用，通过深化行政审批制度改革、优化营商环境、建设智慧城市等，提升了政府的治理效能。同时，注重社会组织发展，鼓励社会力量参与城市治理。
广州:探索“令行禁止、有呼必应”的基层治理模式，强化党建引领和基层党组织的领导作用，推动重心下移、力量下沉。在出租屋管理、流动人口服务等方面进行创新。
成都:积极推进社区发展治理，构建“微网实格”治理体系，整合社会力量，激发社区活力，提升公共服务和居民自治水平。
这些城市的经验表明，特大城市社会治理体制创新，必须坚持党建引领、以人民为中心、强化科技赋能、注重基层治理、健全法治保障、推动政府职能转变和多元主体协同。
第四章 特大城市社会治理体制创新存在的问题
尽管取得了显著成就，但我国特大城市社会治理体制创新仍面临诸多深层次的问题和挑战，制约着治理能力的进一步提升和“大城市病”的有效破解。
4.1 传统行政管理体制的固有弊端
表 4.1.1 传统行政管理体制在特大城市治理中的弊端
弊端类型 具体表现 影响
职能越位与缺位 政府过度干预微观事务，在公共服务、社会监管方面不足 抑制社会活力，影响治理效能
部门壁垒与信息孤岛 各部门各自为政，数据不共享，系统不兼容 降低行政效率，阻碍协同治理
行政效率不高 流程冗余、环节多，办事效率低，审批时间长 增加社会成本，降低群众满意度
权力下放不足 上级权力下放不充分，基层“有责无权”、“小马拉大车” 限制基层自主性，削弱治理能力
管理方式滞后 经验式管理，缺乏科学决策和精细化手段 难以应对复杂问题，影响治理精准性
政府职能转变不到位:部分政府部门仍习惯于大包大揽、过度干预市场和社会事务，存在职能越位、缺位和错位现象。在一些专业性、社会化程度高的领域，政府未能有效发挥引导者、监管者、购买者的作用。
部门壁垒森严与“信息孤岛”:各部门之间信息共享不畅，数据壁垒依然存在，导致“信息孤岛”现象普遍，严重阻碍了跨部门、跨层级、跨区域的业务协同，影响了“一网通办”、“一网统管”的深度推进。
行政效率与公共服务供给效率不高:尽管大力推行“放管服”改革，但部分行政审批和服务事项的流程依然复杂、环节冗余、材料繁多，导致办事效率不高，增加了企业和公民的办事成本。
权力下放不充分与基层“小马拉大车”:特大城市基层社会治理任务繁重，但上级政府向基层下放权力往往“下放任务多、下放权力少、下放资源更少”，导致基层“有责无权”、“小马拉大车”，难以有效承接和履行职能。
4.2 特大城市治理本身的复杂性挑战
表 4.2.1 特大城市治理的复杂性挑战
挑战类型 具体表现 影响
人口高度集聚与复杂性 规模庞大、流动人口多、利益多元，管理难度大 增加治理成本，易发社会矛盾
资源环境承载极限 土地、水、能源紧缺，交通拥堵、环境污染突出 影响城市可持续发展和居民生活品质
公共服务供需矛盾突出 优质教育、医疗资源稀缺且分布不均，供不应求 导致“入学难、看病难”，影响公平性
社会矛盾多发 住房、就业、劳资、社区纠纷交织，化解难度大 影响社会稳定，增加治理风险
“大城市病”综合症 多种问题相互交织，形成系统性挑战 治理难度系数高，难以单点突破
人口管理与服务挑战:特大城市人口规模庞大且结构复杂，尤其是流动人口规模巨大，给城市管理带来了巨大压力。人口管理、社会融合、基本公共服务均等化等问题成为突出挑战。
资源环境承载压力:土地、水、能源等资源日趋紧张，交通拥堵、空气污染、垃圾围城等环境问题日益突出，城市生态系统面临巨大压力，治理难度大。
公共服务供需矛盾:优质公共服务资源（如教育、医疗）供不应求且分布不均，难以满足巨大人口规模的差异化需求，导致“入学难”、“看病难”等问题，影响社会公平。
社会矛盾多发:城市化进程中，不同阶层、不同利益群体之间的诉求多元，收入差距、住房困难、劳资纠纷、邻里冲突等问题交织，社会矛盾呈现多发性和复杂性，化解难度大。
基层治理“碎片化”与“悬空”:城市基层社会结构复杂，社区治理体系不健全，政府、市场、社会力量之间协同不足，导致治理效能受限。部分社区自治组织行政化倾向严重，难以发挥应有作用。
风险防控与应急管理:特大城市面临恐怖袭击、公共卫生事件、自然灾害等多种风险挑战，对城市运行安全和应急管理能力提出了更高要求。
4.3 法律法规与体制机制不健全
表 4.3.1 法律法规与体制机制不健全的表现
方面 具体表现 影响
法律法规滞后 现有法规与实践脱节，难以有效规范创新治理 影响治理合法性，增加不确定性
协同机制缺失 部门间、层级间、跨区域协同缺乏常态化、制度化机制 导致“扯皮”，降低治理效率
监督评估体系不完善 缺乏科学、客观评估，考核重过程轻结果 影响改革成效，助长形式主义
人才队伍短板 缺乏复合型、专业化治理人才 影响治理能力，阻碍改革深化
信息技术应用不均 数字化治理水平差异大，数字鸿沟依然存在 影响服务公平性，制约智慧治理
法律法规滞后:现有法律法规和规章制度未能完全适应特大城市社会治理的创新实践，在数据共享、社会组织发展、基层治理权力下放等方面存在制度空白或与实践脱节的问题，影响治理的合法性和规范性。
协同机制不健全:特大城市治理的综合性、复杂性要求多部门、多层级、多主体协同。但目前缺乏常态化、制度化的协同机制，导致各方力量难以有效整合，协同成本高昂。
监督评估体系不完善:对特大城市社会治理的绩效评估缺乏科学、客观、全面的指标体系，评估结果的应用也存在偏差。部分考核重过程轻结果，重台账轻实效，导致基层为了应付检查而增加不必要的负担。
人才队伍短板:特大城市治理需要具备高素质的复合型、专业化人才，但目前普遍存在基层干部年龄老化、专业结构不合理、人才流失、专业能力不足等问题，难以适应新的治理要求。
信息技术应用不均衡与数字鸿沟:尽管特大城市在智慧城市建设方面投入巨大，但不同区域、不同部门的信息化水平不均衡，数据共享和业务协同仍有待深化。同时，数字鸿沟问题依然存在，部分群体难以享受数字化便利。
第五章 特大城市社会治理体制创新的对策建议
为有效破解特大城市社会治理面临的难题，提升城市治理能力，需要从多个维度系统推进社会治理体制创新。
5.1 政府职能转变：从“管制者”到“服务者、协同者、引领者”
政府职能的根本性转变是特大城市社会治理体制创新的核心。
聚焦核心职能:政府应将重心聚焦于提供基本公共服务、营造良好营商环境、维护市场秩序、加强社会监管、防范化解重大风险和进行战略规划引导。对于市场和社会能够自主调节、有效承接的事务，政府应逐步退出直接管理，为社会力量留足发展空间。
强化服务意识与能力:树立以人民为中心的服务理念，将服务意识融入到行政管理的全过程。通过流程再造、政务服务平台建设等，提供便捷高效、精准人性化的服务。
提升协同治理能力:政府应从单一的管理者转向多元主体的协同者和引领者，学会与市场、社会组织、社区和公民协商、合作，构建政府主导、多元主体协同共治的治理格局。
创新监管方式:变重事前审批为重事中事后监管，运用大数据、信用管理等技术，实现对城市运行和市场行为的精准高效监管，营造公平公正的社会环境。
表 5.1.1 政府职能转变对策建议
优化方向 具体建议 预期成效
核心职能聚焦 聚焦公共服务、市场监管、社会管理、风险防范 提升政府效能，避免越位缺位
服务意识强化 树立“以人民为中心”理念，提供便捷高效服务 增强群众获得感，提升满意度
协同能力提升 从管理者转为协同者和引领者，与多元主体合作 构建共治格局，提升治理合力
创新监管 变重审批为重事中事后监管，运用大数据、信用管理 优化营商环境，维护社会公平
5.2 构建多元主体协同机制：实现共建共治共享
健全多元主体参与机制，是激发社会活力，提升特大城市社会治理效能的关键。
健全党建引领下的协商机制:强化基层党组织在社会治理中的领导核心作用，构建党建引领下的社区协商议事平台（如社区议事会、圆桌会议、恳谈会），让居民、社会组织、物业、驻区单位等多元主体共同参与社区公共事务的决策和管理。
完善政府购买服务机制:凡是社会组织和市场力量能够提供的公共服务，政府应通过公开招标、竞争性谈判等方式购买。健全政府购买服务目录、标准、评估和监管体系，确保服务质量和资金使用效益。
培育和发展社会组织:大力培育和发展各类社会组织，特别是社区服务类、专业服务类社会组织。完善社会组织登记管理、税收优惠、人才培养、能力建设等方面的扶持政策，激发社会组织的活力和专业性。
发挥企业社会责任:鼓励和引导企业积极履行社会责任，参与城市基础设施建设、公共服务供给、社区公益活动等，形成政企良性互动。
激发公民参与热情:拓宽公民参与社会治理的渠道，通过线上平台、志愿服务、社区活动等，鼓励居民参与城市规划、公共服务监督、社区自治，提升公民的主人翁意识和参与感。
表 5.2.1 多元主体协同机制构建建议
