城市群治理背景下的跨区域行政体制协同

　　强化区域整体观念：各级地方政府应牢固树立“一盘棋”思想，从城市群整体利益和国家发展战略的高度出发，跳出行政区划看发展，摒弃“行政区经济”思维，树立区域协同发展的大局意识。

　　优化政府职能定位：政府职能应从单纯的管制者和经济建设者，向区域发展规划者、公共服务提供者、市场秩序维护者、生态环境治理者、社会矛盾协调者、区域协同引导者转变。

　　推行清单管理：明确政府在城市群治理中的权力清单、责任清单、负面清单，规范政府行为，杜绝权力滥用和不作为，为区域协同发展营造良好环境。

　　创新监管方式：变重事前审批为重事中事后监管，运用大数据、信用管理等手段，对跨区域市场行为进行精准高效监管，营造公平竞争的市场环境。

　　表5.1.1政府职能转变对策建议

　　优化方向 具体建议 预期成效

　　区域观念强化 树立“一盘棋”思想，摒弃“行政区经济” 促进大局意识，减少地方保护

　　职能定位优化 转向规划者、服务者、监管者、协同者 提升治理效能，适应区域发展需求

　　清单管理 推行权力、责任、负面清单，明确权责边界 规范政府行为，增强透明度

　　创新监管 变重审批为重事中事后监管，运用大数据、信用管理 优化营商环境，维护市场秩序

　　5.2区域协调机构建设：提升权威性与执行力

　　建立健全具有足够权威性和执行力的区域协调机构，是城市群跨区域行政体制协同的关键。

　　提升协调机构的层级和权威性：可以在国家层面或城市群所属省级层面设立高层次、权威性的城市群协调委员会或领导小组，由相关主要领导担任负责人，确保其在决策和执行中的权威性。

　　明确协调机构的职能和权限：赋予协调机构在城市群规划编制、重大项目审批、资源配置、政策协调、利益平衡、纠纷解决等方面的统筹协调、决策和监督权限，避免“议而不决、决而不行”。

　　建立常态化沟通协商机制：设立由城市群内各市、县政府主要负责人、相关部门负责人参与的定期会商机制、专题协商会议等，确保各方能够及时沟通、充分协商、形成共识。

　　设立专业化工作机构：组建常设的、专业化的城市群协调办公室或研究机构，配备高素质的专业人才，负责日常事务协调、政策研究、项目推进、信息共享等工作。

　　探索设立区域发展基金：可以在城市群层面设立区域发展基金，由各成员城市共同出资，用于支持跨区域的重大基础设施建设、产业协作和公共服务项目，并探索区域利益共享机制。

　　表5.2.1区域协调机构建设对策建议

　　建设方向 具体建议 预期成效

　　提升权威性 设立高层次协调机构，由主要领导负责 确保决策权威，增强执行力

　　明确权限 赋予规划、项目审批、政策协调、利益平衡等权限 避免“议而不决”，推动实际工作

　　常态化协商 建立定期会商、专题协商机制 促进沟通，形成共识，及时解决问题

　　专业化机构 组建常设专业办公室或研究机构 提升日常协调效率，支持政策研究

　　区域发展基金 设立城市群层面发展基金，共资支持跨区项目 促进利益共享，推动重大项目建设

　　5.3法律法规与政策体系完善：提供制度保障

　　健全的法律法规和政策体系是城市群跨区域行政体制协同的制度基石。

　　制定专门的城市群发展法律法规：在国家层面，可以考虑制定或完善城市群发展相关法律法规，明确城市群的法律地位、治理原则、各级政府职责、区域协调机制等，为城市群发展和跨区域协同提供法律保障。

　　完善区域性地方法规：鼓励城市群内部各城市在地方立法层面进行协同，共同制定或统一实施在生态环保、交通管理、公共服务等领域的区域性地方法规或规章，促进区域规则和标准的统一。

　　健全跨区域政策衔接机制：建立健全跨区域的政策协调和衔接机制，确保各项政策在城市群内部的统一性、协调性，避免政策冲突和壁垒。例如，统一市场准入标准、环保排放标准、公共服务标准等。

　　创新财政利益共享机制：探索建立跨行政区划的财政分成、税收共享、生态补偿等机制，确保各行政主体在城市群协同发展中都能获得合理利益，激励其积极参与。

　　完善土地利用和规划衔接机制：建立城市群层面的国土空间规划协调机制，确保各城市规划的衔接性、统一性，优化土地资源配置，促进产业合理布局。

　　表5.3.1法律法规与政策体系完善对策建议

　　完善方向 具体建议 预期成效

　　专门立法 制定城市群发展法律法规，明确法律地位和治理原则 提供法律保障，规范城市群发展

　　地方协同立法 共同制定或统一实施区域性地方法规、规章 促进规则统一，降低合作成本

　　政策衔接机制 建立跨区域政策协调机制，确保政策统一性 避免政策冲突，促进区域一体化

　　利益共享机制 创新财政分成、税收共享、生态补偿机制 激励各方合作，平衡发展利益

　　规划衔接 建立城市群国土空间规划协调机制 优化土地利用，促进产业布局合理

　　5.4推动要素自由流动与公共服务共建共享：促进一体化发展

　　打破要素流动的行政壁垒，实现公共服务共建共享，是城市群一体化发展的核心。

　　打破户籍、社保、教育、医疗壁垒：逐步消除城市群内部在户籍、社会保障、教育、医疗等公共服务领域的行政区划限制，实现社保卡一卡通用、异地就医结算、教育资源共享、人才落户便利化等，促进人口和人才的自由流动。

　　统一市场准入和监管标准：推动城市群内部统一市场准入负面清单、行业监管标准、行政执法规范等，消除地方保护，营造公平竞争的市场环境。

　　建设一体化交通网络：加快建设城市群内部的城际铁路、市域铁路、高速公路、轨道交通等基础设施，实现交通的无缝衔接和便捷通行，为要素流动提供基础保障。

　　推动产业协同与分工：引导城市群内部各城市根据自身资源禀赋和功能定位，发展特色产业，形成优势互补、分工协作的产业体系，避免产业同构和恶性竞争。

　　建设跨区域公共服务平台：推动教育、医疗、文化等优质公共服务资源向城市群内部的欠发达地区辐射，鼓励共建共享公共服务设施，提升公共服务均等化水平。

　　强化生态环境联防联治：建立跨行政区划的生态环境保护协调机制，实行联合监测、联合执法、污染共治，共同应对跨界河流污染、大气污染等环境问题，建设生态绿色城市群。

　　表5.4.1要素流动与公共服务共建共享对策建议

　　优化方向 具体建议 预期成效

　　要素自由流动 打破户籍、社保、教育、医疗壁垒，统一市场准入 促进人才、劳动力、资本等自由流动

　　交通一体化 建设城际铁路、高速公路、轨道交通等互联网络 提升通勤效率，支撑要素流动

　　产业协同 引导各城市发展特色产业，形成分工协作体系 避免同构竞争，优化产业布局

　　公共服务共享 推动优质教育、医疗资源辐射，实现社保医保互通 提升居民获得感，促进服务均等化

　　环境联治 建立跨区域生态环保机制，实行联合监测、共治污染 改善生态环境质量，实现绿色发展

　　5.5信息共享与智慧协同：数字赋能城市群治理

　　运用现代信息技术，提升城市群跨区域行政体制协同的智能化、精细化水平。

　　构建城市群大数据平台：建设城市群层面的综合性大数据平台，汇聚整合各成员城市的人口、产业、经济、环境、交通、公共服务等各类政务数据和相关社会数据，形成统一的数据底座。

　　健全数据共享交换机制：明确城市群内部各城市之间的数据共享范围、权限、流程和责任，打破数据壁垒，实现数据互联互通和共享共用。鼓励数据开放，支持社会力量开发利用。

　　发展智慧化应用场景：运用人工智能、物联网、区块链等技术，在交通调度、环境监测、公共安全、应急管理、产业协作等领域开发跨区域智慧化应用场景，提升城市群的智慧治理能力。

　　建设统一的政务服务平台：推动城市群内部各城市的政务服务平台互联互通，实现政务服务事项的“跨区域通办”，方便企业和公民在城市群内部异地办理政务事项。

　　强化网络安全和隐私保护：在城市群大数据平台建设和数据共享应用过程中，始终将网络安全和公民个人隐私保护放在首位，建立健全数据安全管理制度和技术保障措施。

　　表5.5.1信息共享与智慧协同对策建议

　　优化方向 具体建议 预期成效

　　大数据平台 建设城市群综合性大数据平台，汇聚整合各类数据 支撑科学决策，提升治理精准性

　　数据共享 健全数据共享交换机制，明确共享范围和责任 打破数据壁垒，实现数据互联互通

　　智慧应用 发展交通调度、环境监测、公共安全等跨区域智慧应用 提升智慧治理能力，优化资源配置

　　统一政务平台 推动城市群内政务平台互联互通，实现“跨区通办” 提升政务服务效率，便利企业群众

　　安全与隐私 强化网络安全防护，保障公民个人隐私 确保数据安全，增强政府公信力

　　5.6人才队伍建设：提升跨区域协同能力

　　高素质的人才队伍是城市群跨区域行政体制协同的重要保障。

　　培养复合型人才：加强对政府工作人员的培训，培养一批既懂区域经济、又懂行政管理、更具备跨区域协调和沟通能力的复合型人才，提升其宏观视野和协同意识。

　　健全干部交流机制：建立城市群内部各行政区划之间常态化的干部交流、挂职锻炼机制，促进干部之间的相互了解和信任，提升协同合作能力。

　　设立区域性人才引进平台：建设城市群层面的人才引进平台，共同吸引和培养高层次、急需紧缺的各类人才，为城市群发展提供智力支撑。

　　完善人才激励约束机制：建立与城市群跨区域协同任务相匹配的绩效考核机制，将区域协同成效纳入干部考核评价的重要内容，激发干部投身区域协同的积极性。

　　加强学术研究与智库支持：鼓励高校和智库开展城市群治理和跨区域行政体制协同的理论研究和政策咨询，为政府决策提供智力支持。

　　表5.6.1人才队伍建设对策建议

　　优化方向 具体建议 预期成效

　　复合型人才 培养具备区域经济、行政管理、协同沟通能力的复合型人才 提升干部宏观视野和协同意识

　　干部交流 建立常态化干部交流、挂职锻炼机制 促进相互理解，提升合作能力

　　人才引进平台 设立城市群层面人才引进平台，共同吸引高层次人才 为城市群发展提供智力支撑

　　绩效考核 将区域协同成效纳入干部绩效考核 激励干部积极性，推动协同工作

　　智库支持 鼓励高校和智库开展研究，提供政策咨询 为政府决策提供智力支持

　　第六章结论

　　本研究深入探讨了城市群治理背景下的跨区域行政体制协同问题，得出以下主要结论：

　　城市群是国家新型城镇化的主体形态和参与全球竞争的主要空间单元，但其发展面临严重的“行政区经济”束缚，突出表现为要素流动不畅、产业同构、公共服务碎片化、生态环境治理缺乏协同以及规划衔接不足等问题。

　　深化城市群治理，构建跨区域行政体制协同机制，是推动城市群高质量发展、实现区域协调发展的必然选择和关键所在。它旨在打破行政区划壁垒，促进要素自由流动和优化配置，提升城市群的整体效能和竞争力。

　　当前我国城市群在跨区域行政体制协同方面进行了积极探索，取得一定成效，但仍面临行政区划壁垒的深层阻碍、协同机制不健全、政府治理能力与观念滞后等突出问题。

　　要有效破解城市群治理的难题，必须从多个维度协同发力，系统构建跨区域行政体制协同的优化路径。这包括：政府职能转变，从“行政区经济”到“区域协同发展”；区域协调机构建设，提升权威性与执行力；法律法规与政策体系完善，提供制度保障；推动要素自由流动与公共服务共建共享，促进一体化发展；信息共享与智慧协同，实现数字赋能城市群治理；以及人才队伍建设，提升跨区域协同能力。

　　未来的城市群治理将更加注重整体性、协同性、智能化和可持续性。这需要各级政府坚定改革决心，打破行政壁垒，创新体制机制，加强协同合作，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。