45 浏览空间政治经济学：空间政治经济学关注空间组织对经济社会发展的影响。行政区划作为一种空间组织形式，其调整和优化以及随之而来的行政体制协同，能够重塑区域内的经济地理和政治格局，从而影响要素的流动、产业的布局和区域的竞争力。
多中心治理理论（PolycentricGovernance）：该理论认为，在复杂系统（如城市群）中，由多个相互独立的、具有一定自主权的行动者共同治理，比单一中心治理更有效率和适应性。跨区域行政体制协同并非取消行政区划，而是强调在多个行政中心之间建立有效的协调机制，共同解决问题。
第三章我国城市群治理与跨区域行政体制协同的现状分析
3.1我国城市群发展的总体态势
我国城市群建设已上升为国家战略，并成为推动新型城镇化和区域协调发展的主体形态。目前，我国已初步形成了京津冀、长三角、粤港澳大湾区等世界级城市群，以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等一批国家级城市群。
表3.1.1我国主要城市群发展特点
城市群名称 区域定位与特点 发展阶段与趋势
京津冀城市群 首都经济圈，协同发展、疏解非首都功能 疏解与承接并重，生态治理与公共服务协同
长三角城市群 中国经济最活跃、开放程度最高、创新能力最强 一体化发展先行区，制度创新与规则衔接
粤港澳大湾区 制度差异显著，科技创新与国际化水平高 探索“一国两制”下跨制度区域协同，全球竞争力提升
成渝地区双城经济圈 内陆开放高地，西部大开发重要引擎 推动双核联动，打造西部增长极
长江中游城市群 内陆开放门户，长江经济带重要支撑 基础设施互联互通，产业协同发展
总体而言，我国城市群发展呈现出以下特点：
战略地位日益提升：城市群被定位为国家参与全球竞争、推动经济高质量发展的重要空间单元。
区域一体化进程加快：基础设施互联互通、产业协同发展、公共服务共建共享成为城市群发展的重要方向。
多层次协调机制探索：各地积极探索建立城市群层面的协调议事机构，推动跨区域合作。
要素集聚效应明显：城市群在吸引人口、产业、资本、技术等方面表现出强大的集聚能力。
面临“行政区经济”挑战：行政区划壁垒依然是制约城市群一体化发展的主要障碍。
3.2跨区域行政体制协同的实践探索
在城市群治理背景下，各地在跨区域行政体制协同方面进行了积极探索，取得了一定成效。
建立跨区域协调议事平台：许多城市群建立了由省级或市级领导牵头的协调委员会、联席会议等议事平台，定期召开会议，协商解决城市群发展中的重大问题。例如，长三角一体化发展示范区理事会、成渝地区双城经济圈建设规划实施协调会等。
签署跨区域合作协议：城市群内部各城市之间广泛签署各类合作协议，涉及交通、环保、产业、公共服务等领域，明确合作内容和责任。
推动基础设施互联互通：加快建设跨区域的铁路、公路、机场、港口等交通基础设施，推动能源、通信、水利等基础设施的共建共享，为要素流动提供基础保障。
探索公共服务共建共享：推动教育、医疗、社会保障等公共服务在城市群内部的便捷化，例如，社保卡一卡通用、异地就医结算、教育资源共享等。
开展生态环境联防联治：针对跨区域的河流、大气污染等问题，建立联合监测、联合执法、污染共治的机制，如京津冀大气污染防治联防联控机制。
建设跨区域合作平台：设立各类合作园区、产业联盟等，促进产业分工协作和集群发展。例如，长三角生态绿色一体化发展示范区。
设立区域性管理机构：部分城市群或特定区域设立了具有一定协调或管理职能的机构，如京津冀协同发展领导小组办公室、长三角一体化发展办公室等。
表3.2.1跨区域行政体制协同的实践探索
探索方向 具体实践举例 预期成效
协调议事平台 长三角一体化示范区理事会，成渝双城经济圈协调会 协商解决重大问题，形成发展共识
合作协议 城市间签署交通、环保、产业等领域合作协议 明确合作内容，促进项目落地
基础设施联通 建设跨区域高铁、高速公路，共建能源通信网络 提升要素流动效率，支撑区域一体化
公共服务共享 社保卡通用、异地就医结算、教育资源共享 提升居民获得感，促进公共服务均等化
环境联防联治 京津冀大气污染联防联控，跨界河流污染共治 改善生态环境，实现绿色发展
合作平台 设立跨区域合作园区、产业联盟 促进产业分工，形成集群效应
区域管理机构 京津冀、长三角一体化发展办公室等 统筹协调，推动政策落地
第四章城市群治理背景下跨区域行政体制协同存在的问题
尽管取得了积极进展，但城市群治理背景下的跨区域行政体制协同仍面临诸多深层次的问题和挑战。
4.1行政区划壁垒的深层阻碍
表4.1.1行政区划壁垒的表现与影响
阻碍表现 具体影响
“行政区经济” 地方保护主义、重复建设、产业同构、恶性竞争
要素流动不畅 土地、劳动力、资本等要素跨区流动受限，配置效率低
规划衔接不足 各地规划自成体系，缺乏统一协调，导致空间错配
公共服务碎片化 跨区公共服务衔接困难，居民获得感不强
生态环境治理困境 跨界污染难以协同治理，责任主体模糊
法治环境差异 各地地方性法规、规章差异，增加跨区合作成本
“行政区经济”惯性：地方政府以行政区划为单元，以追求本地经济增长和财政收入最大化为目标，导致地方保护主义、重复建设、产业同构和恶性竞争，阻碍了城市群内部的要素自由流动和产业合理分工。
要素流动障碍：户籍、土地、社会保障、教育医疗等制度在行政区划之间存在差异和壁垒，导致劳动力、土地、资本、技术等要素在城市群内部难以自由流动和优化配置。
规划衔接不足：城市群内部各行政区划的国土空间规划、产业发展规划、基础设施规划等往往自成体系，缺乏统一的规划理念和有效的协调机制，导致规划冲突和空间资源错配。
公共服务碎片化：教育、医疗、养老、社会保障、交通等公共服务在城市群内部难以实现均等化和便捷化，跨区域衔接困难，居民在异地享受公共服务时面临诸多不便，影响居民的获得感。
生态环境治理困境：跨区域的河流、大气、土壤污染等环境问题往往难以通过单一行政区划的力量解决。但由于缺乏有效的跨区域治理机制和利益协调机制，联防联治往往流于形式，责任主体模糊。
4.2跨区域行政体制协同机制不健全
表4.2.1协同机制不健全的表现
表现形式 具体影响
协调机构权威性不足 议事机构多为协商性质，缺乏强力决策和执行权
信息共享壁垒 各部门、各城市数据平台独立，数据共享意愿低
利益协调困难 各地发展水平、财力差异大，难以平衡利益冲突
风险分担机制缺失 合作中风险界定不清，各方不愿承担连带责任
法律法规缺失 缺乏专门的跨区域协同立法，合作缺乏法律保障
干部交流不足 跨区干部交流受限，影响沟通理解和合作
协调机构权威性不足：现有城市群层面的协调议事平台多为协商性质，缺乏行政强制力，难以对各行政区划形成有效约束。议而不决、决而不行、行而不畅的问题依然存在，缺乏强有力的决策和执行机制。
信息共享壁垒：城市群内部各城市、各部门之间的信息系统建设标准不统一，数据壁垒依然森严，难以实现真正的互联互通和数据共享，导致跨区域协同缺乏数据支撑。
利益协调困难：城市群内部各城市的发展水平、财政能力、资源禀赋存在差异，导致在跨区域合作中难以平衡各方利益，特别是在产业转移、税收分成、生态补偿等方面，容易出现利益冲突。
风险分担机制缺失：在跨区域合作项目中，风险界定不清，各行政主体不愿承担连带责任，导致合作项目推进困难。
法律法规和政策体系不完善：缺乏专门针对城市群跨区域协同的法律法规，现有合作多依赖于行政命令和协议，缺乏稳定的法律保障。政策衔接不畅，标准不统一，增加了协同成本。
干部交流与融合不足：城市群内部各行政区划之间，特别是跨省域的干部交流和融合不足，影响了彼此的理解和信任，不利于协同合作的深入推进。
4.3政府治理能力与观念滞后
表4.3.1政府治理能力与观念滞后的表现
滞后表现 具体影响
“行政区经济”思维 地方政府仍优先追求自身经济增长，忽视区域协同
职能转变不彻底 政府仍过度干预市场，服务意识不足
法治化水平不高 地方立法差异大，行政行为不规范
数字化治理能力不足 技术应用不均衡，数据分析和决策能力不足
复合型人才短缺 缺乏具备跨区域协同能力的专业人才
“行政区经济”思维根深蒂固：部分地方政府官员仍受传统的“行政区经济”思维束缚，优先追求本地经济增长和财政收入，对城市群整体发展缺乏全局观念和协同意识，导致地方保护主义和恶性竞争。
政府职能转变不彻底：地方政府在“放管服”改革和服务型政府建设方面仍有待深化，对市场和社会力量的信任不足，过度干预微观经济活动，难以有效发挥在城市群治理中的引导、协调和监管作用。
法治化水平不高：城市群内部各城市的部门规章、地方性法规存在差异，行政行为不规范，导致跨区域合作中的法律风险和成本增加。
数字化治理能力不足：尽管各地都在推进数字政府建设，但城市群内部各城市之间数字化治理水平不均衡，数据分析和决策能力不足，难以支撑高水平的跨区域智慧协同。
缺乏具备跨区域协同能力的复合型人才：地方政府普遍缺乏既懂区域经济、又懂行政管理、更具备跨区域协调和沟通能力的复合型人才。
第五章城市群治理背景下跨区域行政体制协同的对策建议
要有效破解城市群治理的难题，必须同步推进行政区划调整与地方治理体制的系统性创新，特别是加强跨区域行政体制协同。
5.1政府职能转变：从“行政区经济”到“区域协同发展”
政府职能的根本性转变是城市群跨区域行政体制协同的前提。
