54 浏览第五章 行政区划调整背景下地方治理体制创新的对策建议
行政区划调整是手段，地方治理体制创新才是目的。要确保行政区划调整取得实效，必须同步推进地方治理体制的系统性创新。
5.1 优化行政区划层级与规模：构建科学合理的空间治理结构
科学合理的行政区划设置是地方治理效能的基础。
推进行政区划功能区化： 探索打破传统行政区划的束缚，根据区域的经济社会发展特点和功能定位，设立各类功能区（如经济开发区、高新区、生态涵养区、文化旅游区等），实行差别化政策，促进资源优化配置。
谨慎有序推进行政区划调整： 对于撤县设市（区）、市辖区合并等重大调整，要进行充分的科学论证、风险评估和社会听证，确保调整的必要性、科学性和可行性。对于乡镇合并、镇改街道等基层调整，要充分考虑当地经济社会发展水平、人口密度、地理条件和文化传统，避免“一刀切”。
表 5.1.1 行政区划调整优化建议
优化方向 具体建议 预期成效
功能区划 根据区域功能定位设立各类功能区，实行差别化政策 促进资源优化配置、产业协同发展
科学论证 重大调整需进行科学论证、风险评估、社会听证 提高调整科学性、避免社会矛盾
因地制宜 基层调整充分考虑地方实际，避免“一刀切” 增强调整适应性、提升基层治理效率
动态调整 建立行政区划动态评估和调整机制 适应社会发展变化、保持区划活力
完善行政区划动态评估和调整机制： 建立健全行政区划的定期评估机制，根据经济社会发展、人口变化、城镇化进程等实际情况，对行政区划设置进行动态评估和调整，确保区划体系与发展需求相适应。
推动城乡融合区划调整： 积极稳妥推进行政区划与新型城镇化战略的衔接，在城乡结合部等地区，探索镇改街道等模式，推动城乡公共服务均等化和管理一体化。
5.2 健全地方政府职能：从管制向服务、监管、协调转变
地方政府职能的优化是地方治理体制创新的核心。
深化“放管服”改革： 持续推进简政放权、放管结合、优化服务，进一步精简行政审批事项，优化审批流程，降低市场准入门槛。全面推行政府权力清单、责任清单、负面清单制度，明确政府的权责边界。
强化公共服务职能： 政府应将重心放在提供均等化、普惠性、便捷性、高质量的公共服务上，包括教育、医疗、养老、社会保障、文化体育、公共安全、生态环境保护等。积极回应人民群众对美好生活的向往，提升群众获得感。
创新监管方式： 由重事前审批向重事中事后监管转变，运用大数据、信用管理等技术，实现对市场主体的事中事后全流程、智能化监管，提升监管的精准性和有效性，做到“无事不扰，有事必管”。
提升统筹协调能力： 地方政府应成为区域发展和地方治理的统筹协调中心，具备更强的整合资源、协调各方、解决复杂问题的能力，打破部门壁垒，实现“整体政府”的服务。
表 5.2.1 地方政府职能优化建议
优化方向 具体建议 预期成效
核心职能聚焦 聚焦公共服务、市场监管、社会管理、环保等核心职能 提升政府服务效率、避免越位缺位
清单管理 推行权力、责任、负面清单，明确权责边界 规范政府行为、增强透明度
事中事后监管 运用大数据、信用管理等手段，提升监管精准性 优化营商环境、维护市场秩序
统筹协调 提升整合资源、协调各方、解决复杂问题的能力 促进区域协同、形成治理合力
5.3 创新区域协调机制：打破行政壁垒，促进一体化发展
行政区划调整为打破区域壁垒提供了契机，但必须辅以有效的区域协调机制。
建立健全跨区域协商机制： 针对跨行政区划的重大基础设施建设、产业协作、生态环境保护、公共服务共享等，建立定期或不定期的区域协调委员会、联席会议等协商平台，共同研究解决方案。
探索区域利益共享机制： 创新财政分成、税收共享、生态补偿等机制，引导各行政区划在区域协调发展中实现利益共享，避免恶性竞争，激发区域合作的内生动力。
推动区域要素市场一体化： 打破户籍、土地、人才、资本等要素的行政区划限制，促进要素在区域内的自由流动和优化配置，形成统一开放的区域大市场。
协同编制区域发展规划： 鼓励和支持区域内各行政区划共同编制区域发展规划、产业布局规划等，实现规划的衔接和统一，避免重复建设和资源浪费。
建立跨区域行政执法协作机制： 针对跨区域的违法行为（如环境污染、食品安全等），建立行政执法协作机制，实现信息共享、联合执法，提升执法效率和威慑力。
表 5.3.1 区域协调机制创新建议
创新方向 具体建议 预期成效
协商平台 建立跨区域协调委员会、联席会议等协商平台 促进沟通、形成共识、解决跨区问题
利益共享 创新财政分成、税收共享、生态补偿等机制 激发合作动力、避免恶性竞争
要素市场一体化 打破要素流动壁垒，促进土地、人才、资本自由流动 优化资源配置、提升区域竞争力
规划协同 共同编制区域发展规划，实现规划衔接统一 避免重复建设、促进产业协同
执法协作 建立跨区域行政执法协作机制，实现联合执法 提升执法效率、维护区域秩序
5.4 推动基层治理重心下移：激发社会活力
行政区划调整，特别是乡镇合并、镇改街道后，更应推动治理重心向基层下移，激活社会活力。
强化基层党组织领导： 基层党组织是基层治理的领导核心，要健全其领导基层群众自治、协调各方力量、服务群众的机制，将党的组织优势转化为治理优势。
健全基层群众自治机制： 完善村（居）民委员会的法律地位和职能，支持和引导村（居）民委员会依法行使职权，激发村民（居民）的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力。健全村（居）民议事会、监事会、协商民主等制度。
下沉管理权限与公共服务： 将更多与基层群众生产生活密切相关的行政管理权限和公共服务事项下放到乡镇（街道）和社区（村），并配备相应的资源，确保基层“有权有责有钱有人”。
培育和发展社会组织： 鼓励和支持各类社会组织在基层开展专业化公共服务和社区治理活动。完善社会组织登记管理、税收优惠、政府购买服务、能力建设等扶持政策，激发社会组织活力。
推广网格化管理与精细化服务： 细化社会治理单元，推行“网格化+信息化”管理模式，将行政管理和服务下沉到更小的单元，实现精细化管理和精准服务。
加强矛盾纠纷多元化解： 健全基层矛盾纠纷排查、预警和化解机制，发挥人民调解、行政调解、司法调解的协同作用，鼓励社会力量参与调解，将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。
表 5.4.1 基层治理重心下移建议
优化方向 具体建议 预期成效
党建引领 强化基层党组织领导，发挥其在基层治理中的核心作用 提升治理效能、凝聚群众力量
基层自治 健全村（居）民自治机制，支持村（居）委会依法履职 激发基层活力、实现自我管理
权限下沉 更多权限下放到乡镇（街道）、社区（村），配套资源 提升基层服务能力、解决“小马拉大车”
社会组织培育 扶持和引导社会组织参与基层公共服务和治理 丰富服务供给、提升治理专业化
网格化管理 推行“网格化+信息化”，实现精细化管理和服务 提高治理效率、精准回应群众需求
矛盾化解 健全基层矛盾纠纷多元化解机制，将矛盾化解在基层 维护社会稳定、促进社区和谐
5.5 提升政府治理能力：建设服务型、法治型、智慧型政府
行政区划调整后，政府治理能力必须同步提升，才能适应新的治理要求。
建设服务型政府： 持续深化“放管服”改革，将政府职能重心转向服务。优化政务服务流程，实现“一网通办”、“最多跑一次”，提升服务效率和便捷性。
建设法治政府： 健全依法行政的各项制度，规范行政权力运行，落实行政执法“三项制度”，确保所有行政行为依法依规。加强对行政区划调整相关法律法规的衔接和完善。
建设智慧政府： 大力推进数字政府建设，加强政府数据共享交换平台建设，运用大数据、云计算、人工智能等技术，提升政府决策的科学化、公共服务的精准化和行政监管的智能化水平。
强化政府绩效管理： 建立健全科学合理的政府绩效考核机制，将行政区划调整后的治理效能、公共服务质量、群众满意度、营商环境优化等指标纳入考核的优先考量。
加强公务员队伍建设： 优化公务员队伍结构，加大专业化人才引进和培养力度，提升公务员的政治素质、业务能力、数字素养和为民服务意识。健全人才激励约束机制，激发干部队伍的积极性。
健全财政保障机制： 建立与行政区划调整后职能任务相适应的财政保障机制，确保地方政府有足够的财力承担优化后的公共服务和管理职责。推行财政绩效管理，提高资金使用效率。
