55 浏览其他类型： 如行政建制镇升格、设立各类开发区等特殊管理区等。
2.1.2 地方治理体制创新的界定
地方治理是指在国家统一领导下，地方政府及其相关部门、市场主体、社会组织、社区以及公民等多元主体，通过协商、合作、法治、德治、自治等多种方式，对地方公共事务进行管理、协调和服务的活动。它超越了传统的“地方政府管理”范畴，强调从单向度的政府控制转向多向度的互动共治。
地方治理体制创新是指在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，为适应地方经济社会发展和公共服务需求，对地方政府的职能、机构、权力配置、运行机制、管理方式以及与市场和社会关系的系统性、深层次调整和完善的过程。其核心在于构建更加科学、高效、民主、开放的地方治理体系，形成政府、市场、社会、公民协同共治的新格局。
地方治理体制创新的内容通常包括：
政府职能转变： 从管制型向服务型、法治型、智慧型政府转变。
机构设置优化： 扁平化、大部制、综合行政执法改革等。
权力配置调整： 简政放权、权责清单、重心下移等。
运行机制创新： 流程再造、数据共享、跨部门协同等。
管理方式现代化： 数字政府、智慧治理、精细化管理等。
多元主体参与： 健全政府与市场、社会组织、公民的合作机制。
法治保障完善： 依法行政、行政公开、监督制约等。
2.2 理论基础
行政区划调整与地方治理体制创新之间的关系，可以从多个理论视角进行分析。
公共物品理论与地方公共物品： 地方公共物品理论探讨如何在地方层面有效提供具有非竞争性和非排他性的公共产品和服务。行政区划调整旨在优化地方公共物品的供给范围和效率，地方治理体制创新则关注供给主体的多元化和供给模式的创新，以更好地满足地方居民的需求。
规模经济与行政效率理论： 规模经济理论认为在一定范围内，生产规模的扩大有助于降低单位成本，提高效率。行政区划的合理规模有助于实现行政管理的规模经济效应，例如，通过合并乡镇可以节约行政成本。地方治理体制创新则关注如何在调整后的规模下，进一步提升行政效率，如通过流程再造、数字化管理。
地方政府理论： 地方政府理论关注地方政府的职能、权力、层级、与中央政府的关系以及地方民主。行政区划调整是地方政府结构的重要变动，地方治理体制创新则涉及地方政府自身职能的转型、机构的优化和运行方式的变革，以更好地适应区域发展和地方治理需求。
治理理论与协同治理： 治理理论强调政府、市场、社会等多元主体在公共事务管理中的互动与合作。行政区划调整可能为打破旧有部门壁垒、促进跨区域协同创造条件。地方治理体制创新则致力于构建政府主导、多元主体协同共治的治理格局，以应对复杂的地方性公共问题。
新公共管理理论（NPM）： NPM强调引入市场机制和企业管理理念，提升公共部门的效率和效能。行政区划调整后的地方政府可能面临更大的绩效压力，NPM指导下的地方治理体制创新会关注绩效管理、服务导向、成本控制、政府购买服务等，以提升地方政府的治理效率和公共服务水平。
区域协调发展理论： 区域协调发展理论关注如何缩小区域差距，实现各区域间的均衡发展。行政区划调整是实现区域协调发展的重要手段之一，地方治理体制创新则为跨区域合作、要素自由流动、产业优化布局提供制度保障和运行机制。
新型城镇化理论： 新型城镇化强调以人为核心，注重城乡融合发展。行政区划调整（如撤县设市/区、乡镇改街道）是推动新型城镇化的重要路径，地方治理体制创新则关注如何提升城镇化地区的公共服务供给、社会管理和基层治理水平，实现城乡要素的平等交换和优化配置。
第三章 我国行政区划调整与地方治理的现状分析
3.1 行政区划调整的整体趋势与特点
近年来，我国行政区划调整呈现出以下主要趋势和特点：
表 3.1.1 近年行政区划调整的主要类型及特点
调整类型 突出特点 目的
撤县设市/区 县域经济发达、城镇化水平高、人口集聚 促进城镇化、提升城市辐射力、优化管理
市辖区合并/调整 优化大城市空间布局、解决“大城市病” 提高城市管理效率、促进功能区融合
乡镇合并/撤并 农村人口减少、资源分散、城镇化水平提升 节约行政成本、提升服务效率、促进乡村振兴
镇改街道 城郊结合部、城镇化水平高、城市管理需求强 适应城市管理模式、提升公共服务水平
设立新区/开发区 区域发展新增长极、特殊功能定位 承接产业转移、探索发展新模式、推动区域协同
在全国层面，行政区划调整的总体趋势是：
城镇化导向： 随着我国城镇化进程的加速，撤县设市（区）、镇改街道等调整类型增多，以适应城市空间拓展和人口集聚的需要，提升城市带动能力。
精简层级与优化规模： 在县级层面，通过撤县设市（区）等，减少行政层级。在乡镇层面，通过合并乡镇，优化规模，旨在提高行政效率，节约行政成本。
区域协调发展导向： 部分调整是为了打破行政壁垒，促进区域内要素自由流动和产业协同发展，例如在一些城市群、都市圈内部的行政区划调整。
服务导向： 调整的最终目的是提升公共服务供给水平和便捷性，让居民能够享受到更高质量的公共服务。
谨慎性和审慎性： 尽管调整频繁，但涉及省级行政区划的调整依然非常谨慎，县级以下调整相对较多。
3.2 地方治理的现状分析
在行政区划调整的背景下，地方治理也呈现出一些新的发展特点：
表 3.2.1 地方治理现状分析
治理维度 现状描述 对应行政区划调整影响
政府职能 从管制型向服务型转变，但仍存越位、缺位、错位 调整后职能需重新适应、优化
组织机构 机构重叠、部门壁垒，但大部制改革在推进 调整后机构需重新设置、精简
公共服务供给 总量提升但结构不均，城乡差距大，碎片化严重 调整后服务需统筹、均等化
基层治理 村（居）民自治发展，但行政干预仍存，“小马拉大车” 调整后基层治理模式需适应新规模
区域协调 行政壁垒依然存在，区域协同发展面临挑战 调整为打破壁垒提供机会，但需机制配套
数字政府 建设加速，但数据共享、业务协同仍待深化 调整为信息化整合提供契机
具体而言：
政府职能转变： 各级地方政府都在积极推进“放管服”改革，努力建设服务型政府。但在实践中，政府职能的越位、缺位和错位问题依然存在，部分地方政府对微观经济干预过多，而在事中事后监管、公共服务质量保障方面仍有不足。
组织机构设置： 地方政府的组织机构普遍存在机构重叠、部门壁垒、职能交叉等问题，导致行政效率不高。虽然一些地方推行了“大部制”改革或综合行政执法改革，但仍需深入。
公共服务供给： 地方公共服务供给总量有所提升，但结构性矛盾突出，城乡、区域间的公共服务水平差距依然较大。在行政区划调整后，如何实现公共服务的统筹规划和均等化供给，是一个重要课题。
基层治理： 随着村（居）民委员会作为基层群众自治组织的发展，基层民主和自治水平有所提升。但乡镇（街道）政府对村（居）委会的行政干预过多，“小马拉大车”现象依然存在，基层治理力量不足。
区域协调发展： 尽管国家大力推动区域协调发展战略，但地方保护主义和行政壁垒依然存在，要素的自由流动和产业的优化布局受到一定限制。行政区划边界与经济区划脱节，导致一些跨区域的重大基础设施建设和环境保护面临协调难题。
数字政府建设： 地方政府普遍在推进数字政府建设，政务服务“一网通办”加速普及，数据共享和业务协同能力有所提升。但信息孤岛、数据壁垒、技术应用不均衡等问题依然存在。
第四章 行政区划调整与地方治理存在的问题
尽管我国在行政区划调整和地方治理方面取得了显著成就，但在两者协同推进过程中，仍然面临一些深层次的问题和挑战。
4.1 行政区划调整的潜在风险与挑战
表 4.1.1 行政区划调整的潜在风险
风险类型 具体表现 影响
社会稳定风险 居民对行政区划变动不适应、习惯改变，甚至引发补偿纠纷 影响居民生活、社会秩序稳定
经济发展风险 资源重新分配、产业结构调整，可能导致短期经济波动 影响投资预期、区域经济发展
行政成本增加 机构重组、人员安置、档案资料迁移等带来短期成本 增加财政压力，影响行政效率
文化认同风险 长期形成的地方文化、历史情感被削弱或打破 影响地方凝聚力、社会心理健康
干部队伍不稳定 机构撤并、人员分流，可能影响干部士气和队伍稳定 影响政府工作连续性和效率
法律法规衔接问题 行政区划调整后，相关法律法规、政策文件衔接不及时 导致管理真空或矛盾，影响法治运行
社会稳定风险： 行政区划调整直接影响居民的户籍、教育、医疗、社会保障等公共服务便利性，以及地方文化认同和历史情感。如果调整方案不周密，沟通不充分，可能引发居民对区划变动的不适应，甚至导致补偿纠纷、社会矛盾，影响社会稳定。
经济发展风险： 行政区划调整可能导致区域经济结构、产业链条、税收来源等发生变化，对地方财政收入和支出产生影响。如果调整不科学，可能导致资源重新分配不合理，甚至引发短期经济波动，影响投资预期。
行政成本增加： 行政区划调整往往伴随着机构的撤并、重组，人员的安置、分流，以及档案资料的迁移、基础设施的重新规划等，这些都可能在短期内带来较高的行政成本和管理难度。
干部队伍不稳定： 机构撤并和人员分流可能影响地方干部队伍的士气和稳定性，如果安置不当，可能导致人才流失或内耗，影响政府工作的连续性和效率。
法律法规衔接问题： 行政区划调整后，一些地方性法规、规章和政策文件可能与新的区划设置不符，导致管理真空或矛盾，影响法治运行。
4.2 地方治理体制的固有弊端
在行政区划调整后，如果地方治理体制不能同步进行创新，则其固有的弊端将依然存在，甚至可能被放大。
表 4.2.1 地方治理体制的固有弊端
弊端类型 具体表现 影响
行政化倾向 政府对村（居）民自治过度干预，基层负担重 抑制基层活力、影响自治功能
部门本位主义 各部门各自为政、信息孤岛，难以形成协同合力 降低行政效率、增加社会成本
权力下放不足 上级权力下放不充分，基层“有责无权”、“小马拉大车” 限制基层自主性、削弱治理能力
服务意识欠缺 部分公务员缺乏服务意识，办事效率低、体验差 降低群众满意度、损害政府形象
人才队伍短板 基层干部专业化水平低、人才流失、结构不合理 影响治理效能、改革推进缓慢
财政保障不足 基层财力有限，对上级依赖强，难以支撑服务供给 制约公共服务发展、影响改革持续性
信息技术应用滞后 数字政府建设不均衡，数据共享难、应用深度不足 阻碍治理现代化、影响决策精准性
政府职能转变滞后： 尽管提出了建设服务型政府，但部分地方政府的职能转变仍停留在表面，习惯于旧有的管理思维和模式，未能真正从“管理者”转变为“服务者、监管者、引导者”。
组织机构重叠与部门壁垒： 即使行政区划调整，如果机构设置不能进行彻底的“大部制”改革和扁平化管理，仍可能出现部门重叠、职责交叉、扯皮推诿的现象，影响行政效率。
权力下放不充分与基层“小马拉大车”： 上级政府向基层下放权力往往“下放任务多、下放权力少、下放资源更少”，导致基层“有责无权”、“小马拉大车”，难以有效承接和履行职能。
公共服务供给碎片化： 行政区划调整后，如果公共服务供给体制未能进行整合和创新，仍可能存在服务标准不统一、资源配置不均衡、服务体验不佳等问题。
区域协调机制不健全： 行政区划调整可以在一定程度上打破区域壁垒，但如果缺乏完善的区域协调发展机制（如跨区域协商、利益共享、纠纷解决机制），仍可能出现新的区域竞争和矛盾。
基层治理力量不足： 乡镇（街道）和村（居）民委员会在人员、资金、专业能力方面普遍存在短板，难以有效承担日益复杂的基层治理任务，行政干预过多，抑制了基层自治活力。
人才队伍专业化水平不高： 地方政府，特别是基层公务员队伍，普遍存在年龄老化、专业结构不合理、人才流失、专业能力不足等问题，难以适应新的治理要求。
