37 浏览2.3 理论基础
服务型政府背景下行政管理体制的优化，根植于多方面的理论基础。
新公共管理理论（New Public Management, NPM）:NPM是服务型政府建设的重要理论基础之一。它强调引入市场机制和企业管理理念，提升公共部门的效率和效能。NPM的核心思想包括：以顾客为中心（公民是服务的“顾客”）、注重绩效管理、分权化和去官僚化、引入竞争机制、成本控制等。这些理念为服务型政府的效率提升、服务优化和多元供给提供了理论支撑。
新公共服务理论（New Public Service, NPS）:NPS对NPM进行了批判性反思，认为政府的核心职能是“服务公民”，而非简单地“提供服务”或“满足顾客需求”。它强调公民的参与、公共利益的界定、民主治理、公共价值的创造以及政府在服务中的引导和协调作用。NPS为服务型政府的公平性、回应性、民主性和公共价值创造提供了理论指引。
治理理论（Governance Theory）:治理理论强调政府、市场、社会等多元主体在公共事务管理中的互动与合作，超越了政府单一主体的传统管理模式。它认为政府应从“管理者”向“治理者”转变，与其他主体共同解决公共问题。治理理论为服务型政府的开放性、协同性、网络化治理提供了理论框架。
公共价值理论（Public Value Theory）:这一理论认为政府的存在不仅是为了提供公共产品和服务，更是为了创造公共价值，即为社会和公民带来真正的益处和积极影响。它要求政府在服务供给中，不仅要考虑效率和公平，更要注重社会效益、长期效益和可持续性。公共价值理论为服务型政府超越狭隘的效率观，追求更高层次的社会目标提供了理论依据。
法治政府理论:法治政府强调政府的权力来自法律，政府行为必须依法进行，政府权力受到法律的约束。服务型政府的建设必须以法治为前提和保障，依法行政是服务型政府建设的根本要求。法治政府理论为服务型政府的规范化、透明化、公正性提供了理论支撑。
数字政府理论:随着信息技术的发展，数字政府理论日益成为服务型政府建设的重要指导。它强调利用大数据、云计算、人工智能等技术，推动政府管理理念、组织机构、业务流程和服务模式的深刻变革，实现政府服务的“一体化、智能化、精准化、人性化”。数字政府理论为服务型政府的便捷化、智能化、精准化提供了技术路径。
第三章 我国服务型政府建设的现状分析
3.1 服务型政府建设的成就
自2003年党的十六届三中全会明确提出“建设服务型政府”以来，我国服务型政府建设经历了持续的探索和深化，取得了显著成就。
理念认知逐步深化:从最初的“经济建设型政府”到“管理型政府”，再到“服务型政府”，政府职能和角色定位的理念认知不断深化，服务意识日益增强。
“放管服”改革持续深入:以“简政放权、放管结合、优化服务”为核心的改革不断推进，取消和下放了大量行政审批事项，大幅度降低了市场准入门槛，有效激发了市场和社会活力。
行政审批制度改革取得突破:推行“一枚印章管审批”、“一窗受理、集成服务”、“一件事一次办”等改革，极大简化了办事流程，提高了审批效率，减少了群众和企业办事成本。
公共服务供给能力显著提升:在教育、医疗、养老、社会保障、文化体育等基本公共服务领域，政府投入持续增加，服务供给体系不断完善，服务水平逐步提高，基本公共服务均等化取得积极进展。
数字政府建设全面推进:“互联网+政务服务”深入实施，一体化政务服务平台体系基本建成，政务服务事项“网上可办”、“全程网办”的比例大幅提升，“掌上办”、“指尖办”日益普及，提升了政务服务的便捷性和可及性。
营商环境持续优化:通过减税降费、简化审批、优化服务等一系列改革举措，我国营商环境持续改善，在世界银行营商环境报告中的排名显著提升。
法治政府建设同步推进:行政管理体制的法治化水平不断提高，政府行为更加规范，行政权力运行受到更严格的法律约束，保障了公民合法权益。
监督评估机制逐步完善:建立健全了政府绩效评估、社会满意度调查、营商环境评价等机制，对政府服务质量和效率进行监督评估，促进了政府的持续改进。
3.2 服务型政府建设面临的挑战
尽管取得了显著进展，但我国服务型政府建设仍面临一些深层次的挑战，影响了改革的深度和广度。
政府职能转变不到位:部分政府部门仍习惯于大包大揽、过度干预市场和社会事务，存在职能越位、缺位和错位现象。行政审批事项虽然精简，但一些隐性壁垒和变相审批依然存在。
部门壁垒与信息孤岛:各部门之间信息共享不畅，数据壁垒依然存在，导致“信息孤岛”现象普遍，影响了“一网通办”、“一件事一次办”的深度推进，增加了跨部门协同的难度。
行政审批与监管脱节:简政放权后，部分领域的事中事后监管未能及时跟上，出现监管真空或监管不到位的问题，影响了市场秩序和社会公平。
公共服务供给结构性矛盾突出:优质公共服务资源分布不均衡，城乡、区域差距依然较大，普惠性、均等化水平有待提高。在养老托育、高端医疗等领域，供给总量仍显不足。
服务意识与专业能力欠缺:部分政府工作人员的服务意识不强，存在“门难进、脸难看、事难办”的现象。基层公务员队伍的专业化水平有待提升，难以适应服务型政府建设对复合型人才的需求。
法治保障仍需健全:部分行政行为仍存在不规范、不透明现象，行政复议和行政诉讼案件数量居高不下，反映出政府治理的法治化水平仍需提高，权力运行的监督制约机制有待完善。
数字鸿沟与技术应用不均衡:尽管数字政务发展迅速，但老年人、残疾人等特殊群体以及部分欠发达地区仍面临数字鸿沟，难以充分享受数字化便利。同时，各地各部门信息化建设水平不均衡，影响了整体效能。
考核机制导向偏差:对政府部门的考核机制有时过于注重经济指标或短期政绩，而忽视了公共服务质量、群众满意度等软性指标，导致部分政府行为偏离服务本位。
部门利益固化与改革阻力:长期形成的部门利益格局和行政惯性，使得一些部门不愿轻易放弃权力，阻碍了改革的深入推进。
第四章 存在的问题
在服务型政府建设背景下，当前行政管理体制在优化过程中仍然面临一些深层次的问题，这些问题是制约服务型政府建设进一步深化的关键瓶颈。
4.1 政府职能越位、缺位与错位并存
尽管服务型政府的理念已深入人心，但现实中政府职能转变仍存在诸多挑战。
越位:政府在一些领域仍对市场和社会事务进行过多干预，例如对微观经济活动的直接审批、对社会组织发展的过度管制等，使得市场活力和社会创造力未能充分释放。这导致政府承担了不应承担的责任，也浪费了行政资源。
缺位:在一些本应由政府发挥主导作用的领域，如事中事后监管、公共服务质量保障、市场失灵矫正、社会风险防范等，政府的职能履行不到位，导致市场无序竞争、公共服务质量难以保障、社会矛盾累积等问题。
错位:政府职能部门设置不合理，职责交叉重叠，导致“九龙治水”、“多头管理”或“踢皮球”现象。例如，一个公共服务事项需要多个部门审批，使得群众办事流程复杂。
4.2 部门壁垒森严与“信息孤岛”现象普遍
这是长期以来行政管理体制的顽疾，在服务型政府背景下尤为突出。
数据共享难:尽管建立了数据共享平台，但各部门之间的数据共享意愿不强、机制不健全、法律法规不完善、数据权属不清、数据安全顾虑重重，导致“不敢享、不愿享、不会享”的问题依然存在。
信息系统互联互通不足:各部门、各层级的信息系统建设标准不统一，接口不兼容，难以实现真正意义上的互联互通和数据共享。重复建设、数据浪费现象普遍，影响了政务服务的整体性。
业务协同性差:由于部门壁垒和信息孤岛，跨部门、跨层级、跨区域的业务协同困难重重。在办理“一件事”时，仍需要多部门线下协调，效率低下，影响了“一网通办”的深度推进。
4.3 行政审批繁琐与服务体验不佳
“放管服”改革虽然取得显著成效，但仍有提升空间。
变相审批和隐性壁垒:部分地方和部门在取消行政审批事项后，通过设置备案、审查、技术评审等名目进行变相审批，或者通过“红头文件”设置不合理的前置条件、模糊的审批标准，增加了企业和群众的办事难度。
“体外循环”与“二次录入”:许多事项在线上提交后，仍需转回线下办理，甚至要求申请人提交纸质材料，或者将线上数据再次录入线下系统，导致“体外循环”和“二次录入”问题，影响了“全程网办”的效果。
服务体验差异大:尽管政府大力推行政务服务标准化，但由于各地、各部门的服务意识、人员素质、技术水平等差异，导致服务体验参差不齐，部分窗口仍存在“门难进、脸难看、事难办”的问题。
线上线下融合深度不足:线上服务功能不完善、用户体验不佳，或者线下服务窗口未能充分利用线上平台的数据和技术支撑，导致线上线下未能形成真正的融合互补。
4.4 公共服务供给结构性矛盾突出
尽管政府在公共服务领域投入持续增加，但供给侧的结构性问题依然显著。
总量不足与结构失衡:相对于日益增长的社会需求，总量供给依然不足，特别是在普惠性养老托育、高端医疗、高水平教育等领域。同时，优质公共服务资源过度集中于大城市、优势区域，导致城乡、区域间公共服务水平差距悬殊。
效率不高与资源浪费:部分公共服务供给方式粗放，管理体制僵化，资源配置效率低下，存在人浮于事、重复建设等问题，导致公共服务资源难以有效利用。
质量不优与满意度不高:部分公共服务未能达到人民群众的期望，存在服务标准不高、专业性不强、人性化不足等问题，影响了群众的获得感和满意度。
社会力量参与不足:尽管鼓励社会力量参与公共服务，但由于市场准入壁垒、监管机制不健全、激励政策不足等原因，社会力量在公共服务供给中的作用未能充分发挥。
4.5 法治保障仍需健全与监督评估体系不完善
行政管理体制的法治化水平和服务型政府的建设，仍面临一些挑战。
法律法规滞后于改革实践:随着政务流程再造和数字政府建设的深入，一些新的服务模式和技术应用（如电子证照、区块链存证、智能审批等）缺乏明确的法律依据，现有法律法规未能及时调整，影响改革的合法性和规范性。
行政行为不规范:部分行政行为仍存在不规范、不透明现象，行政复议和行政诉讼案件数量居高不下，反映出政府治理的法治化水平仍需提高，权力运行的监督制约机制有待完善。
考核机制导向偏差:对政府部门的考核机制有时过于注重经济指标或短期政绩，而忽视了公共服务质量、群众满意度、营商环境优化等软性指标，导致部分政府行为偏离服务本位。
监督评估体系不健全:对服务型政府建设的成效评估缺乏科学、客观、全面的指标体系，评估结果的应用也存在偏差。部分考核重过程轻结果，重台账轻实效，导致基层为了应付检查而增加不必要的负担。
4.6 数字鸿沟与技术应用不均衡
数字基础设施建设不均衡:部分地区特别是中西部欠发达地区，在数字基础设施建设、信息化投入和技术应用方面仍存在短板，难以支撑高水平的数字政务和公共服务。
数字技能差异大:老年人、残疾人等特殊群体以及部分文化程度较低的群体，在获取和使用数字政务服务方面存在困难，面临“数字鸿沟”问题，导致服务公平性受影响。
