城乡一体化进程中的基层行政管理体制创新

　　明确权责边界和责任划分： 针对下放的权力，制定清晰的权责清单，明确县级政府与乡镇（街道）政府在权力行使中的职责边界，避免推诿扯皮。对于下放的权力，上级部门应从“管理”转向“指导、监督和服务”。

　　健全配套支持政策： 权力下放必须伴随相应的资源下沉和能力建设。县级政府应同步下放与权力匹配的人员编制、财政资金、专业技术支持等资源，确保乡镇（街道）有能力承接和行使下放的权力。

　　加强基层承接能力建设： 针对基层承接下放权力可能存在的短板，加强基层队伍的专业化培训，提升其法律素养、业务能力和风险应对能力。建立基层承接下放权力的评估机制，及时发现问题并进行调整。

　　推行“一支队伍管执法”： 整合乡镇（街道）层面的行政执法力量，组建统一的综合行政执法队伍，实现一支队伍对多项行政执法事项的集中行使，解决多头执法、重复执法、推诿扯皮等问题，提高执法效率和专业化水平。

　　完善基层公共服务中心建设： 以方便群众办事为目标，整合乡镇（街道）和村（居）委会的公共服务资源，建设集政务服务、社会保障、民生保障、文化体育等功能于一体的综合性公共服务中心，实现“一站式”服务。

　　4.4 公共服务供给模式创新

　　城乡一体化要求实现基本公共服务均等化，基层行政管理体制应创新公共服务供给模式。

　　推进城乡公共服务均等化： 制定城乡基本公共服务均等化实施方案，明确均等化目标、重点领域和保障措施。加大对农村地区公共服务的投入，缩小城乡差距，尤其是在教育、医疗、养老、文化、交通等方面。

　　创新公共服务供给主体： 积极推广政府购买服务、公私合作（PPP）、社会组织承接等模式，引入市场和社会力量参与公共服务供给。例如，将农村养老、托育、卫生服务等交给专业社会组织或企业来运营，提升服务质量和专业化水平。

　　完善基层公共服务网络： 建设健全覆盖城乡的基层公共服务网络，优化公共服务设施布局，实现服务资源下沉和就近可得。例如，完善乡村医疗卫生服务体系、健全农村寄宿制学校、建设综合性文化服务中心等。

　　推动公共服务精准化供给： 利用大数据、云计算等信息技术，精准识别不同群体的公共服务需求，实现公共服务的定制化和精准投放。例如，建立居民服务需求清单，通过社区平台收集居民需求，并提供针对性服务。

　　鼓励居民参与公共服务监督： 建立健全居民对公共服务供给的监督评估机制，通过居民满意度调查、服务反馈机制等，及时了解服务质量，并根据反馈意见进行改进。

　　4.5 管理方式现代化与信息化建设

　　运用现代信息技术和管理理念，提升基层行政管理体制的现代化水平。

　　全面推行“互联网+政务服务”： 加快政务服务向移动端和基层延伸，推广在线办理、指尖办事。建设统一的基层政务服务平台，实现网上咨询、网上申请、网上办理、网上查询，提高政务服务效率和便捷性。

　　加强基层治理数据共享与应用： 打破部门间数据壁垒，实现各类政务数据和社区数据互联互通、共享共用。利用大数据分析、人工智能等技术，对基层人口、产业、社会状况等进行深度分析，为基层治理决策提供科学依据。

　　推广“网格化+信息化”管理： 将基层行政管理和服务细化到网格，配备专职网格员，利用信息化手段对网格内的人、地、物、事、组织等进行全面摸排和动态管理。通过网格化管理，实现对基层情况的精准掌握和问题的快速响应。

　　提升基层干部信息化素养： 加强对基层干部的信息化培训，提升其运用信息技术进行管理和服务的能力。鼓励基层干部学习运用大数据分析、云计算、人工智能等新技术，赋能基层治理。

　　加强基层社会信用体系建设： 探索将社会信用体系建设延伸到基层，通过信用激励和约束机制，规范基层社会行为，提升基层社会治理的法治化、规范化水平。

　　完善风险预警与应急管理系统： 建立健全基层风险预警机制，利用信息化手段对社会稳定风险、环境风险、公共卫生风险等进行实时监测和预警。构建快速响应的应急管理体系，提升基层应对突发事件的能力。

　　第五章 基层行政管理体制创新的实现路径

　　5.1 健全法律法规与政策保障

　　健全的法律法规和政策体系是基层行政管理体制创新的根本保障。

　　修订完善相关法律法规： 适时修订《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规，明确乡镇（街道）政府的法律地位、职能定位和权责边界，解决其行政化倾向，并为乡镇（街道）承接上级下放权力提供法律依据。

　　制定国家层面的基层治理政策： 出台国家层面的基层行政管理体制创新指导意见或实施方案，明确改革的方向、目标、原则和重点任务，为各地改革提供顶层设计。

　　细化配套政策与操作规范： 针对职能转变、机构设置、权力下放、公共服务供给等具体创新内容，制定详细的配套政策和操作规范，确保改革措施能够有效落地。例如，制定乡镇（街道）权力清单和责任清单的编制指南。

　　明确各级政府责任： 在政策文件中明确中央、省、市、县各级政府在基层行政管理体制创新中的责任分工，形成上下联动、协同推进的改革合力。

　　加强政策评估与调整： 建立健全政策评估机制，定期对基层行政管理体制创新政策的实施效果进行评估，及时发现问题并进行调整完善，确保政策的科学性和适应性。

　　5.2 完善财政保障与激励机制

　　充足的财政保障和有效的激励机制是基层行政管理体制创新的物质基础。

　　加大财政转移支付力度： 建立与城乡一体化进程相适应的财政转移支付制度，加大对基层，特别是农村地区的财政转移支付力度，确保基层政府有足够的财力承担职能转变和公共服务供给的责任。

　　健全事权与财权相匹配机制： 明确乡镇（街道）的事权范围，并建立与事权相匹配的财力保障机制，解决基层“权大财小”的问题。探索建立与乡镇（街道）职能任务挂钩的财政保障制度。

　　创新基层投融资机制： 鼓励和引导社会资本、市场力量参与基层基础设施建设和公共服务供给。探索设立基层发展基金，通过政府引导、社会参与等方式，拓宽基层建设资金来源。

　　完善激励考核机制： 建立科学合理的基层干部绩效考核机制，将考核结果与干部任用、晋升、薪酬福利等挂钩。考核指标应注重实际成效、群众满意度、乡村振兴实绩等，而非简单的过程性指标。

　　设立改革创新奖励基金： 设立专项奖励基金，对在基层行政管理体制创新中取得显著成效的地区、单位和个人予以表彰和奖励，激发改革创新的积极性。

　　规范基层财政管理： 健全基层财政管理制度，加强财政资金使用监管，提高资金使用效率和透明度，确保每一笔资金都用到实处。

　　5.3 强化人才队伍建设

　　高素质的基层干部队伍是基层行政管理体制创新的核心力量。

　　优化基层干部队伍结构： 拓宽基层干部招录渠道，吸引和鼓励更多具有专业背景（如公共管理、社会工作、法律、农业经济等）的优秀人才到基层工作。加大从高校毕业生、选调生中选拔优秀人才到基层任职的力度。

　　健全基层干部选拔任用机制： 建立科学的基层干部选拔任用机制，注重基层工作经历和实际工作能力，破除论资排辈、唯学历论等观念。鼓励和支持优秀基层干部向上级机关流动，拓宽其职业发展空间。

　　加强专业化培训和能力提升： 建立常态化、系统化的基层干部培训体系，内容涵盖政策法规、公共管理、社会工作、城乡规划、经济发展、信息化应用等多个方面。注重提升基层干部应对复杂问题、化解社会矛盾、服务群众的能力。

　　改善基层干部薪酬待遇和保障： 建立与基层工作职责、工作强度相匹配的薪酬福利制度，确保基层干部待遇合理，吸引和留住人才。提供必要的职业风险保障和人文关怀，关心基层干部的身心健康。

　　建立容错纠错机制： 建立健全基层干部容错纠错机制，为勇于担当、敢于创新的干部撑腰鼓劲，消除其后顾之忧。

　　加强基层党组织建设： 强化基层党组织在基层行政管理体制创新中的领导核心作用，发挥党员的先锋模范作用，为改革创新提供坚强的政治保障。

　　5.4 推进信息化与智慧治理

　　信息化和智慧治理是提升基层行政管理体制现代化水平的重要引擎。

　　整合信息平台，打破数据壁垒： 推动建设省、市、县、乡镇（街道）四级联动的综合性基层治理信息平台，实现政务数据、社区数据、乡村数据等各类信息的互联互通和共享共用。制定统一的数据标准和接口规范，确保信息系统兼容性。

　　推广“互联网+政务服务”： 将政务服务向移动端延伸，实现更多事项的在线办理和“不见面审批”。开发面向城乡居民的政务服务APP，提供便捷高效的在线服务，如社保查询、医疗挂号、政策咨询、投诉举报等。

　　深化大数据在基层治理中的应用： 鼓励和支持基层运用大数据技术，对人口流动、产业发展、公共服务需求、社会矛盾等进行精准分析和研判，为基层政府决策提供科学依据。例如，通过数据分析优化公共服务供给、精准识别困难群众。

　　发展智慧乡村和智慧社区： 加大对智慧乡村和智慧社区建设的投入，推广智能安防、智能交通、智能环保、智能家居等应用，提升城乡居民的生活品质和便利性。

　　提升基层信息化基础设施： 加大对农村地区宽带网络、5G网络等基础设施建设投入，缩小城乡数字鸿沟，为信息化在基层的普及应用奠定基础。

　　加强网络安全和隐私保护： 在信息化建设和数据应用过程中，始终将网络安全和居民个人隐私保护放在首位，建立健全数据安全管理制度和技术保障措施。

　　第六章 基层行政管理体制创新的风险与展望

　　6.1 创新过程中的主要风险

　　城乡一体化进程中的基层行政管理体制创新，虽然必要且意义重大，但其推进并非一帆风顺，将面临一系列的风险和挑战。

　　改革阻力与路径依赖风险： 传统的行政管理体制已经形成了稳定的利益格局和运行惯性，改革创新必然触及一些部门和个人的既得利益，从而产生阻力。同时，长期形成的路径依赖，使得一些基层干部和群众对新模式的接受度较低，可能出现抵触情绪或不适应。

　　“一刀切”与同质化风险： 我国城乡区域差异巨大，东中西部、平原山区、大城市郊区与传统农区等情况各不相同。如果基层行政管理体制创新采取“一刀切”的模式，忽视地方实际情况，盲目照搬经验，可能导致创新水土不服，甚至适得其反。

　　权力下放“悬空”与“乱作为”风险： 权力下放如果缺乏有效的监督制约机制和基层承接能力建设，可能导致权力“悬空”，即基层接不住、用不好；或者出现“乱作为”，即权力滥用、寻租腐败等问题，损害政府公信力。

　　财政风险与可持续性风险： 基层行政管理体制创新往往需要投入大量资金，如机构改革、人才引进、信息化建设等。如果财政保障不足，或者改革措施不可持续，可能导致“烂尾工程”，影响改革成效。

　　干部队伍能力不足与流失风险： 基层干部队伍素质参差不齐，部分干部可能缺乏适应新职能、新模式的专业知识和能力。同时，如果薪酬待遇和职业发展前景不佳，可能导致优秀人才流失，影响改革的持续推进。

　　社会矛盾与不稳定风险： 城乡一体化进程中的土地征用、拆迁安置、利益调整等问题，容易引发社会矛盾。基层行政管理体制创新如果处理不当，可能加剧这些矛盾，甚至引发群体性事件，影响社会稳定。

　　形式主义与“留痕管理”风险： 在改革推进过程中，如果过于注重形式，偏离了改革的本质目标，可能出现“为改革而改革”、“重过程轻结果”的形式主义现象，甚至出现为了应付检查而过度“留痕管理”的问题，增加基层负担。

　　信息安全与数据泄露风险： 随着基层信息化建设的推进，数据量日益庞大，信息安全和个人隐私保护面临严峻挑战。如果信息系统存在漏洞，可能导致数据泄露、滥用等问题，损害群众利益和政府公信力。

　　6.2 未来发展趋势展望

　　尽管存在挑战，但城乡一体化进程中的基层行政管理体制创新仍将持续深化，并呈现以下主要发展趋势：

　　更加注重系统性、整体性协同性： 未来的基层行政管理体制创新将不再是单一领域的改革，而是更加注重系统性、整体性、协同性。它将涵盖职能、机构、机制、人才、技术等多个方面，并强调城乡之间的协调发展。

　　乡镇（街道）的综合服务枢纽地位强化： 乡镇（街道）将进一步强化其作为区域性公共服务中心、社会治理中心、乡村振兴中心的地位，成为连接城乡、服务群众、整合资源的核心平台。

　　“强镇扩权”与“精兵简政”并举： 在赋予乡镇（街道）更大权力的同时，将更加注重精简机构、优化流程，实现“强镇扩权”与“精兵简政”的有机结合，提升基层行政效率。

　　科技赋能基层治理的深度融合： 大数据、人工智能、物联网等技术将更深度地融入基层行政管理，实现基层治理的智能化、精准化、便捷化。智慧社区和数字乡村建设将成为常态。

　　多元主体协同共治成为常态： 基层行政管理将从政府“独角戏”向多元主体“大合唱”转变，政府、市场、社会组织、居民等将形成更加紧密的伙伴关系，共同参与基层治理，实现共建共治共享。

　　法治化与规范化水平显著提升： 基层行政管理将更加注重依法行政，所有行政行为都将有法可依、有章可循。权力清单、责任清单、负面清单制度将全面推行，行政透明度将显著提高。

　　基层人才队伍的专业化与职业化： 基层干部队伍的结构将更加优化，专业化水平将显著提升。社区工作者、社会工作者等专业人才将在基层治理中发挥越来越重要的作用，职业发展体系将更加完善。

　　城乡公共服务均等化加速实现： 随着基层行政管理体制的创新和城乡融合的深入，城乡之间在基本公共服务方面的差距将进一步缩小，农村居民将能享受到与城市居民大致均等的公共服务。

　　区域协调治理的深化： 面对区域性公共问题，基层行政管理体制将探索跨乡镇、跨区域的协同治理模式，打破行政区划的限制，实现更大范围内的资源共享和协同发展。

　　参考文献

　　致谢