20 浏览2.2 基层行政管理体制的特点与职能
2.2.1 基层行政管理体制的特点
基层行政管理体制主要指乡镇（街道）政府这一层级的行政管理体系。它是国家治理体系的“神经末梢”，直接面对最广大的基层群众，承担着上传下达、贯彻落实党和国家政策、提供公共服务、维护社会稳定等重要职责。我国的基层行政管理体制具有以下几个显著特点：
末梢性与基础性： 乡镇（街道）是国家政权的最低一级行政区划单位，是各项政策法规最终落地生根的“最后一公里”。其管理效能直接关系到国家治理体系的整体运行效果，是社会治理的基础。
综合性与复杂性： 乡镇（街道）政府承担的职能非常广泛，涵盖经济发展、社会管理、公共服务、文化建设、环境保护、社会治安等多个方面。其面对的问题往往是综合性的，需要统筹协调解决。
行政性与服务性： 乡镇（街道）政府既是国家行政权力在基层的延伸，具有管理和执法的职能，同时也是直接面向群众提供公共服务的窗口。随着服务型政府建设的推进，其服务职能日益凸显。
行政化与自治的张力： 在我国，乡镇（街道）政府与村（居）民委员会作为基层群众自治组织，两者之间存在行政管理与基层自治的张力。乡镇政府对村（居）民委员会具有指导、支持和监督的职能，但在实践中，也常常存在行政干预过多的现象。
资源约束与任务繁重： 基层行政管理体制面临着人员编制有限、财政资金不足等资源约束，但上级下达的任务却日益繁重，导致基层工作“小马拉大车”的困境。
人情化与法治化并存： 基层社会往往带有浓厚的人情色彩，基层行政管理在实践中常常需要在依法行政的基础上，兼顾人情因素，这使得基层治理更加复杂。
2.2.2 基层行政管理体制的职能
在城乡一体化背景下，基层行政管理体制的职能正在发生深刻变化，但其核心职能依然突出：
经济发展职能： 引导农村经济结构调整，发展特色产业，促进农业现代化。在城乡融合中，乡镇（街道）还需承担招商引资、优化营商环境、促进小城镇发展等职能，推动城乡产业协同发展。
公共服务职能： 承担教育、医疗、社会保障、文化体育、卫生健康等基本公共服务的供给和管理职责，推动城乡基本公共服务均等化。这包括农村基础设施建设和维护，以及城市社区服务的提供。
社会管理职能： 维护基层社会稳定，化解矛盾纠纷，加强社会治安综合治理。在城乡一体化进程中，尤其要关注流动人口管理、社会矛盾调处、乡村治理等方面的职能。
环境保护职能： 负责辖区内的环境保护工作，包括农村面源污染治理、垃圾处理、生态修复等，推动城乡生态环境协同改善。
乡村振兴职能： 作为实施乡村振兴战略的主战场，乡镇（街道）政府承担着产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的具体推动和落实职责。
行政执法职能： 依据法律法规，对辖区内的违法行为进行行政执法，维护社会秩序。
上传下达职能： 贯彻落实上级党委政府的各项方针政策和工作部署，并及时将基层情况和群众诉求向上级反映。
随着城乡一体化的深入，基层行政管理体制的职能将更加强调统筹性、服务性、综合性和协同性。其职能将从单一的农村管理或城市社区管理向涵盖城乡要素的综合管理转变，从传统的管制型向服务型转变，从碎片化管理向集成化管理转变，并更加注重与社会各方力量的协同配合。
2.3 城乡一体化对基层行政管理体制的挑战
城乡一体化进程的深入推进，在带来发展机遇的同时，也给传统的基层行政管理体制带来了前所未有的严峻挑战。
职能定位的挑战： 传统乡镇政府的职能更多侧重于农业生产和农村社会管理，而城乡一体化要求其承担起统筹城乡发展、提供均等化公共服务、管理城市要素外溢等职能。乡镇政府是否能够有效地实现职能转型，从“乡土型”政府向“城乡融合型”政府转变，是其面临的核心挑战。同时，在城乡结合部，城市街道和乡村乡镇之间的职能界限模糊，容易导致管理真空或职责交叉。
组织结构的挑战： 现有的乡镇（街道）政府机构设置和人员配备，往往难以适应城乡一体化带来的复杂性和多样性。例如，传统的农业、林业、水利等部门在城乡融合中可能需要调整，而城市管理、社区服务、社会工作等新兴职能的专业人员却相对匮乏。同时，行政层级之间的条块分割，使得基层难以有效整合上级部门下沉的资源和力量。
运行机制的挑战： 城乡一体化要求基层行政管理体制打破部门壁垒，实现跨部门、跨领域的协同治理。但传统的行政运行机制往往侧重于垂直管理，部门之间缺乏横向协调和信息共享的机制，导致“条块分割”、“各管一摊”的问题依然存在，难以形成治理合力。同时，一些行政程序的僵化也难以适应城乡融合中快速变化的需求。
公共服务供给的挑战： 城乡一体化要求实现基本公共服务均等化，但城乡在教育、医疗、养老、文化等方面的供给能力和水平存在巨大差距。基层行政管理体制面临如何有效整合城乡公共服务资源、创新供给模式、提升服务质量的巨大压力。例如，如何将城市的优质教育医疗资源辐射到乡村，如何保障流动人口的公共服务需求，都是亟待解决的问题。
管理对象多元化与治理复杂化： 随着城乡人口双向流动，基层管理对象日益多元化，包括常住居民、流动人口、老年人、留守儿童、新市民、农村进城务工人员等，其需求和矛盾也更加复杂。传统的管理方式难以有效应对这种复杂性，基层行政管理体制需要探索更加精细化、个性化的治理模式。
基层力量的不足与“重行政轻自治”： 尽管基层行政管理体制的重要性日益凸显，但基层普遍存在人财物等资源匮乏的困境。同时，一些地方乡镇政府对村（居）委会的行政干预过多，使得基层群众自治组织在城乡一体化进程中难以充分发挥其自我管理、自我服务的作用，制约了基层活力的激发。
风险防控与应急管理： 城乡一体化进程中，可能伴随土地征用、环境污染、社会矛盾等风险。基层行政管理体制面临如何有效识别、评估、预警和应对各类风险的挑战，尤其是在突发公共事件面前，需要具备强大的应急管理能力。
第三章 基层行政管理体制创新的理论基础
3.1 新公共管理理论的启示
新公共管理理论（New Public Management, NPM） 起源于20世纪80年代，旨在通过引入市场机制和企业管理理念，提升公共部门的效率和效能。尽管NPM在实践中也存在争议，但其核心理念对基层行政管理体制创新具有重要的启示意义。
强调效率与绩效： NPM主张借鉴企业管理中的绩效管理理念，将政府视为提供公共服务的组织，注重服务产出和效率，而非仅仅关注投入。在基层行政管理体制创新中，这意味着要建立以结果为导向的绩效考核机制，激励基层政府提升服务质量和管理效率，例如，通过居民满意度调查、服务效率指标等来评估基层政府的工作成效。
以顾客为中心： NPM倡导以公民为“顾客”，强调政府服务应满足公民的需求和期望。这要求基层行政管理体制将服务重心下移，更加贴近群众，了解民情民意，提供个性化、多样化的公共服务。在城乡一体化背景下，这意味着基层政府要关注不同群体（如农民工、留守老人儿童等）的特殊需求，提供精准化服务。
去官僚化与分权化： NPM主张削减行政层级，打破传统官僚体制的僵化和冗余，将权力下放到更接近服务对象的地方，提高决策效率和灵活性。对于基层行政管理体制而言，这意味着要适度向乡镇（街道）和村（居）民委员会放权，赋予其更大的自主权和资源配置权，激发基层活力。例如，推行“街道吹哨、部门报到”机制，赋予街道对区级部门在辖区内工作的协调权。
引入竞争与市场机制： NPM鼓励通过政府购买服务、公私合作（PPP）等方式，引入社会组织和市场力量参与公共服务供给，形成多元化的服务供给主体，激发竞争，提升服务质量。在基层，可以推广政府购买社区服务、农村公共服务外包等模式，鼓励社会力量参与养老、教育、文化、环保等领域。
成本控制与财政节约： NPM强调政府应精打细算，控制公共开支，提高财政资金的使用效率。这要求基层行政管理体制在创新过程中，注重资源整合和优化配置，避免重复建设和浪费，实现用更少的资源办更多的事。
专业化与契约管理： NPM主张公共服务应由专业人员提供，并通过明确的合同或协议来规范服务内容和责任。这要求基层行政管理体制加强对社区工作者、基层管理人员的专业化培训，并与外部服务提供者建立清晰的契约关系。
3.2 协同治理理论的运用
协同治理理论（Collaborative Governance） 强调政府、市场、社会等多元主体之间为了共同的公共目标，通过协商、合作、伙伴关系来共同解决公共问题。它弥补了NPM可能带来的过度市场化和政府失灵的风险，为城乡一体化背景下基层行政管理体制创新提供了更全面的视角。
主体多元化与伙伴关系： 协同治理认为，在复杂的公共问题面前，单一主体难以有效应对。基层行政管理体制应从传统的“管理者”向“伙伴”转变，与村（居）民委员会、社会组织、企业、村民（居民）等建立平等的伙伴关系，共同参与基层治理。例如，在乡村规划、基础设施建设、环境整治等工作中，政府应与村民协商，听取村民意见，共同决策。
协商民主与共识构建： 协同治理强调通过开放、包容、反复的协商过程，促进不同利益主体之间的沟通理解，形成共识，最终实现协同行动。这要求基层行政管理体制建立健全多层次、多形式的协商议事机制，如村民议事会、社区联席会议、圆桌会议等，为多元主体提供对话平台。
网络化治理与横向协同： 协同治理突破了传统层级化、部门化的行政模式，主张构建扁平化、网络化的治理结构。这要求基层行政管理体制打破部门壁垒，加强不同部门之间以及与外部社会力量的横向协同，实现资源共享和信息互通，形成“条块结合、以块为主”的治理格局。例如，在处理城乡结合部的环境污染问题时，需要环保、城管、农业、乡镇等多个部门的协同配合。
共享信息与资源： 协同治理的有效性依赖于参与主体之间充分的信息共享和资源整合。基层行政管理体制应建立信息公开透明的机制，确保相关信息及时向社会公开。同时，要积极整合政府、社会、市场等多方资源，形成治理合力。
共同责任与风险分担： 协同治理意味着参与主体共同承担责任，并分担风险。在基层行政管理体制创新中，这意味着政府应与社会力量共同承担公共服务的责任，并探索建立风险共担机制，鼓励社会力量更大程度地参与基层治理。
动态适应与学习： 协同治理是一个持续学习和调适的过程。基层行政管理体制应在实践中不断反思、总结经验教训，根据城乡一体化进程的变化，动态调整治理模式和策略，提升适应性。
3.3 服务型政府理论的指导
服务型政府理论强调政府的根本职能是为社会提供优质公共服务，以满足公民需求为宗旨。这一理论为基层行政管理体制创新提供了重要的指导方向。
以公民为中心的服务理念： 服务型政府强调政府的角色是“服务者”，而非简单的“管理者”。这要求基层行政管理体制树立以民为本的服务理念，一切工作出发点和落脚点都应是满足群众需求、提升群众满意度。
公共服务均等化： 服务型政府建设的重要目标是实现基本公共服务的均等化。在城乡一体化进程中，这意味着基层行政管理体制要努力缩小城乡之间在教育、医疗、社会保障、文化体育等方面的公共服务差距，确保所有居民无论身处城市还是乡村，都能享有大致均等的公共服务。
服务供给模式创新： 服务型政府鼓励公共服务供给模式的多元化，包括政府直接提供、政府购买服务、公私合作、社会力量参与等。基层行政管理体制应根据公共服务的性质和特点，选择最合适的供给模式，提升服务效率和质量。
便捷高效的服务体系： 服务型政府要求提供便捷高效的公共服务。这要求基层行政管理体制优化服务流程，简化办事程序，推广“一站式”服务、线上办理等，减少群众办事的时间和精力。例如，建设基层综合服务中心，实现“一门式”办理。
行政审批制度改革： 建设服务型政府的核心是深化行政审批制度改革，减少行政审批事项，简化审批流程，提高审批效率，优化营商环境。基层行政管理体制应承接并落实上级放权，将更多审批权限下放到基层，方便群众和企业。
法治政府建设： 服务型政府的运行必须建立在法治的基础上，所有行政行为都必须依法进行，确保行政公正和透明。这要求基层行政管理体制严格依法行政，健全权力运行的监督制约机制。
基层服务平台建设： 服务型政府建设要求将服务重心下移，加强基层服务平台建设。例如，整合乡镇（街道）和村（居）委会的服务资源，建设功能完善的基层公共服务中心，将各类公共服务窗口前移到群众身边。
第四章 基层行政管理体制创新的核心内容
4.1 乡镇政府职能转变与定位优化
乡镇政府是城乡一体化进程中基层行政管理体制改革的“牛鼻子”，其职能转变和定位优化至关重要。
从“管理型”向“服务型”转变： 乡镇政府应彻底摆脱传统的重审批、重管制、重创收的模式，将工作重心转移到提供公共服务、维护社会稳定、促进乡村振兴上来。这意味着乡镇政府要更加主动地了解群众需求，积极回应群众关切，提供便捷高效的服务。
从“乡土型”向“城乡融合型”转变： 乡镇政府不能再仅仅关注农村事务，而应将视野拓宽到城乡整体发展，统筹城乡资源配置，推动城乡产业协同、公共服务共享和基础设施互联互通。特别是在城乡结合部，乡镇政府要承担起城市外溢效应的管理职责。
明确职责边界，减轻行政负担： 清理和规范上级部门向乡镇下达的任务，将不属于乡镇法定职责的事务剥离，严禁层层加码、过度留痕。同时，明确乡镇政府与村（居）民委员会、社会组织之间的权责边界，将适合由基层群众自治组织和社会组织承担的事务下放，减轻乡镇政府的行政负担，使其能够集中精力履行核心职责。
强化统筹协调与综合管理职能： 赋予乡镇政府更大的统筹协调权，使其能够整合县级部门在辖区内的行政资源和力量，实现“一支队伍管执法”、“一个窗口办服务”。提升乡镇政府在城乡规划、土地利用、环境保护、社会治安等方面的综合管理能力。
提升乡村振兴主战场职能： 乡镇政府要将乡村振兴作为核心职责，围绕产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，制定并落实具体措施，推动乡村全面发展。这包括发展特色产业、改善人居环境、培育文明乡风、健全乡村治理体系等。
4.2 行政区划调整与机构设置优化
合理优化行政区划和机构设置，是提升基层治理效能的物理基础。
科学进行行政区划调整： 根据城乡发展实际、人口规模、经济结构、地理条件等因素，科学论证并适时调整部分乡镇（街道）的行政区划，解决辖区过大、人口过少或过多、城乡割裂等问题。例如，对于一些经济社会联系紧密、人口聚集的区域，可以考虑撤乡设镇、撤镇设街道，或进行合并。
优化乡镇（街道）机构设置： 改革传统的“条块分割”机构设置模式，推行“大部制”改革，整合职能相近、业务相关的内设机构，打破部门壁垒。例如，设立综合行政执法局、公共服务办公室、社会事务办公室等，实现职能整合和扁平化管理。
实行“扁平化”管理： 减少乡镇（街道）内部行政层级，缩短决策链条，提高行政效率。鼓励基层探索“网格化管理”模式，将行政管理和服务下沉到更小的单元，实现精细化管理。
推动部门派驻机构与乡镇（街道）的融合： 引导县级部门派驻在乡镇（街道）的机构（如派出所、卫生院、学校等）与乡镇（街道）政府建立更加紧密的协调联动机制，实现资源共享和业务协同，避免“两张皮”现象。
创新基层编制管理： 探索实行基层编制总量管理，将乡镇（街道）编制与县级部门编制进行统筹调配，赋予乡镇（街道）在编制管理上的自主权。允许乡镇（街道）根据实际需要，灵活设置岗位，引进急需人才。
4.3 权力下放与承接能力建设
权力下放是激发基层活力的关键，但必须与基层承接能力建设同步进行。
系统梳理下放权力清单： 按照“能放则放、应放尽放”的原则，系统梳理并明确县级政府向乡镇（街道）下放的行政权力清单，包括行政审批、行政处罚、行政征收、行政检查等事项。清单应清晰明确，避免模糊不清。
