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政府房地产风险管理责任研究

2021-12-19 20:55 932 浏览
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摘要:社会风险作为现代社会中普遍存在的风险广泛存在于现代社会教育、医疗、公共安全、舆论传播、环境卫生等社会生活的各个领域,威胁着人类的共同生存发展。我们正处于复杂深刻的风险社会,风险无时不在,无处不在已经成为共识。上世纪60年代至今,国内外学者对于风险社会的认识不断深入,政府作为提供公共管理服务的重要一环,其责任实现在风险管理中的作用极为重要。改革开放以来,随着我国经济实力的不断增强和人民生活水平的日益提高,对于我国政府管理风险的责任实现提出了更高的要求。尤其是随着中国特色社会主义进入新时代,社会主义主要矛盾发生变化,国际国内形势深入变革,我国政府和各地方政府面对着来自金融领域、文化领域、社会生活领域、生态领域的越来越复杂的社会风险,努力实现管理社会风险责任,交出一份人民满意的答卷,是提升政府执政能力和执政水平的题中之义。房地产风险作为最具有代表性的社会风险,广泛存在于城市发展的过程中,与复杂多变的房地产风险相比,地方政府管理风险的责任实现过程中暴露出诸多问题,政府管理房地产风险的责任实现能力亟待提升,如何管理房地产风险,维护群众的根本利益,是本文的研究重点。

本文通过政府责任理论和政府风险管理理论展开,以XX省政府管理房地产风险的过程为例,通过分析XX省政府在房地产领域风险管理责任实现的现状和效果,剖析XX省政府在房地产风险管理责任实现中暴露出的问题和短板,并由此衍生出地方政府风险管理中存在的深层次问题:一是房地产风险识别评估缺乏科学性,二是房地产风险内部控制缺乏制度规范,三是社会风险管理文化未培育形成,四是缺乏政府房地产风险管理事后评价。针对问题的研究尝试提出了弥补政府管理短板,提升地方政府房地产风险管理能力的对策建议:一是提升政府人员识别评估房地产风险科学性;二是建立健全房地产风险管理长期管理制度;三是在省内全面培育风险文化;四是建立政府房地产风险管理全面绩效评价体系。

关键词:风险管理,政府责任,房地产风险

摘要

绪论1

(一)选题背景及意义1

1.选题背景1

2.选题意义2

(二)文献综述3

1.国外研究现状3

2.国内研究现状6

3.研究评述8

(三)研究思路与方法8

1.研究思路9

2.研究方法9

(四)研究内容和可能的创新点9

1.研究内容9

2.可能的创新点..10

一、相关概念和基本理论11

(一)相关概念..11

1.风险..11

2.风险管理..11

3.政府责任..11

(二)基础理论..12

1.政府风险管理理论..12

2.房地产市场调控理论..15

3.房地产风险管理的政府责任界定..15

二、XX省政府房地产风险管理责任实现现状..19

()XX省房地产市场发展现状及主要风险分析19

1.XX省房地产市场发展历程及新特点..19

2.XX省房地产市场现阶段面临的主要风险..20

3.XX省房地产风险的不良影响..24

()XX省政府房地产风险管理的责任实现举措..25

1.风险识别评估阶段..25

2.风险内部控制阶段..26

3.风险外部控制阶段..27

()XX省政府房地产风险管理责任实现的效果评价..28

三、XX省政府落实房地产风险管理责任中存在的问题..29

()风险识别评估体系不健全..29

1.风险识别不及时..29

2.风险评估标准单一..29

3.风险管理权责划分不明晰..30

()风险内部控制阶段管理分散..30

1.风险管理行为缺乏行动指导..30

2.风险管理过程存在只注重短期效应,忽视长期防范..31

()风险外部控制群众作用发挥不够..31

1.对社会舆论监督和反应滞后..31

2.社会组织和个人参与度低..32

3.缺乏对群众高层次需求的关注..32

四、XX省政府房地产风险管理责任实现中产生原因探究..34

(一)政府风险管理能力不足..34

1.政府工作人员风险管理能力不足..34

2.没有系统科学的风险评估体系辅助评估过程..35

(二)政府应对风险体制机制不健全..35

1.政府缺乏对潜在性风险的长期监测预警体制机制..35

2.房地产风险管理相关法律法规和机构设置不健全..36

(三)政府忽视社会风险意识培育..37

1.社会未凝聚房地产风险共识..37

2.政府忽视群众在房地产风险管理的作用..37

(四)政府缺乏风险管理事后评价..37

1.缺乏风险管理事后责任追究..37

2.缺乏事后反思总结..38

3.缺乏社会全面考核评价体系..38

五、XX省政府房地产风险管理责任实现对策建议39

(一)提升政府人员管理风险的能力..39

1.加强政府工作人员风险管理相关知识培训..39

2.建立精准风险评估体系..40

(二)建立健全房地产风险体制机制..40

1.制定相关地方性法规和体制..40

2.建立全面长期房地产风险管理机制..41

(三)培养风险管理社会参与性..41

1.开展风险管理文化宣传..41

2.重视引导社会组织和群众的参与..41

(四)建立政府风险管理全面绩效评价体系..42

1.建立政府房地产风险管理问责机制..42

2.在系统内开展政府房地产风险管理过程反思..42

3.以全社会风险影响的角度开展政府房地产风险管理评价..42

结论..44

绪论

(一)选题背景及意义

1.选题背景

党的十九大做出中国特色社会主义进入新时代的重要论断,标志着中国发展站在新的历史坐标上,面临新的机遇和挑战。当前,全球经济面临着集体内卷,许多西方国家丧失了经济发展优势,转而将矛头指向中国。处于中国特色主义市场经济发展重要转型期的中国,经济平稳发展,社会更加和谐,法制更加健全,环境不断改善,文明程度不断提高。随着国内经济增长由高速发展转向高质量发展,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

进入中国特色主义社会主义新时代的中国,站在了发展新的历史方位:改革开放四十年间积累的许多矛盾和问题并未得到全面解决,新的矛盾又伴随而生,不断叠加相互影响的新旧矛盾,成为影响中国经济社会稳定发展的明显桎梏。当前,中国正处在“两百年”历史的交汇点,社会风险广泛萌芽于城乡差异、阶层板结、权力失范、管理缺位等问题中,由于在问题初期未得到足够的重视,矛盾逐步凝聚、积累,继而膨胀、释放,并从局部风险演变成为广泛传播的社会风险。社会风险存在于社会生产生活的方方面面,甚至影响了国家政治稳定和人民群众的生命安全。从发达国家过去的发展经验来看,如果在迈向高收入国家的发展阶段中不能有效预防和化解社会转型期风险,那么极易在无意识中逐步落入“中等收入陷阱”,甚至出现经济和社会发展的倒退。因此,我国在深刻调整经济、科技、文化、安全、政治格局的过程中,既要充分管理各领域社会风险、打造平稳安全的社会环境,又要充分利用制度优势,提升政府治理能力和治理体系现代化水平,助力我国经济社会的转型升级。可见,在全社会凝聚风险意识,形成风险群防群治的共识,是新时代中国特色社会主义安全观的题中之义。

随着我国住房改革制度的不断变革和改革开放以来XX省城镇化进程的加速推进,XX省房地产行业取得了长足发展,并逐步成长成为促进XX省经济全面发展的重要引领力量之一。受经济发展速度逐步放缓,人口老龄化影响凸显和

 

人民群众对于住房整体需求的变化,XX省房地产市场经历了需求严重不足、库存大于供给的总量失衡阶段,逐步走向供给侧与需求侧结构化失衡的全新阶段,以XX省在房地产风险管理领域的现状和问题为例,探究地方政府面对社会新兴风险的责任实现,对于提升我国地方政府全领域和全流程风险管理能力,丰富政府管理具体行业具有普遍的指导意义。房地产行业生产链条较长,产品属性关联性强。既涉及上游建筑材料生产安装,又关乎下游家具销售和物业服务、中介服务等行业发展,因此,研究政府管理房地产市场风险对于拓展政府风险管理的边界,研究政府系统管理二、三产业行业风险具有重要的代表性和理论价值。

综上所述,科学管理房地产市场风险,是促进经济社会发展的重要环节。研究地方政府管理房地产风险中存在的短板和问题,探索如何在管理房地产风险中实现政府责任,对于今后房地产风险的长期有效的管理,促进社会平稳健康发展具有重大意义。

2.选题意义

XX省的房地产业自市场化改革发展以来经历了二十年的高速发展期,尤其是近两年,房价甚至出现了倍速增长。购置房产支出在居民的消费支出中占比过大,挤占了其他消费支出的占比,甚至造成了生活品质下滑。同时,市场出于逐利的本能,忽视一部分低收入群体刚性居住需求的实现,过分追求改善性需求和豪华型住宅的扩张,这种现象不但与市场需求侧不匹配,也不符合根本的出发点和落脚点,长此以往,必然引起社会公众的意见反弹,造成社会风险隐患。房地产经济是国民经济的重要一环,房地产行业具有很强的关联效应,由于房产作为固定资产本身沉淀了大量财富,房地产市场的不健康发展,还可能导致金融市场积累大量泡沫,极易导致长期系统性金融风险。因此,为避免房地产风险的扩散,政府在房地产领域的管理责任实现与否至关重要,意义深远:

首先,有利于激发经济发展活力。房地产行业生产的地域性特点决定了房地产业的平稳发展首先对本地区的经济发展影响深远,房地产风险频发会对地方经济产生不可逆转的影响。本文将目光集中于发现目前XX省政府在房地产风险管理过程中存在的主要问题,为政府提供了第三人视角,探讨将房地产风险长期维持在监管范围内,释放房地产行业带动引领作用,促进二三产业协调联动,实现地方经济可持续发展。

 

第二,有利于创造和谐稳定的区域环境。在马斯洛需求层次理论中,房地产行业对应的居住需求属于生存性需求,是处于最低层面的基础性需求。如果不能满足底层需求,群众的获得感和幸福感将无从谈起。在中国人民的集体意识中,居住权的实现具有更加重要的现实意义。如果一个地区房地产市场管理混乱,矛盾频发,影响了群众居住权的实现,必然会酝酿长期的社会风险。因此,管理好房地产风险,保证全体群众的生存居住需求得以满足,才可以获得稳定的社会基础,为经济发展争取时间和质量。只有解决了群众的后顾之忧,为经济发展打造稳定的后方,才能激发群众建设经济社会的内生动力,从而促进经济长期稳定协调发展。

第三,有利于探索开展相关领域政府风险管理的方式方法。房地产风险管理作为政府管理社会风险的有力抓手,在管理过程中必定会积累丰富的理论和实践经验。在管理过程中建立的体制机制同样适用于社会管理的其他领域,有利于形成政府社会风险管理的有机整体,丰富政府风险管理理论,同时,凝聚全社会的风险意识,形成对社会风险齐抓共管,有的放矢的有力局面,为建设经济强省、美丽河北提供可能。

(二)文献综述

社会风险自现代社会形成以来,就广泛存在于社会的各个阶层和各个发展阶段中。对着经济、科技、金融水平的不断发展和城镇化水平的不断提高,各种影响人民稳定生活的风险接踵而至,考验着政府管理风险的责任实现。随着新时代对于国家治理体系和治理能力现代化的需求不断提升,政府对于风险管理的意识也在不断提高。

1.国外研究现状

国外关于风险社会的研究起源早于我国,19864月的前苏联切尔诺贝利核电站泄漏为标志,国外学者从不同视域对于风险管理开展了研究。

1)风险管理基础理论的研究

风险社会概念最早出自西方社会学界奠基人乌尔里希·贝克(UlrichBeck)的著作《风险社会:迈向一种新的现代性》。在其著作《自由与资本主义》一书中提出,“风险是一种系统性的方法,主要是为了应对现代社会与生俱来的灾难与不安全。与自然界存在的风险相区别,现代风险是全球化造成的结果。风险本

 

身以及带来的后果在政治上具有反思性。[1]从风险的特征看,风险具有虚拟的现实和现实的虚拟两重属性。与贝克认为风险是客观存在的现代社会发展的伴生品不同,玛丽·道格拉斯和威尔德韦斯把风险理解为人类的主观意识和认知。道格拉斯认为,“风险应该被视为关于未来的知识与对于最期望的未来所持共识的共同产物。”[2]英国社会学家安东尼·吉登斯(AnthonyGiddens)将风险置于全球化视域内开展讨论。他认为,全球人类共同身处于一个高度机遇和高度风险并存的世界,其中有很多机会和风险都是新的,两者交织在一起。他将现代社会人类面临的风险划分为外在风险和人为风险。外在风险来自自然环境;人为风险来自于科学技术的和全球化的纵深发展,人类面临的不确定性因素增加。除了对现代社会风险加以界定外,他还强调人类对抗现代风险社会的可能性和必然性。他将人类面临的不确定性因素根据发展根源划分为政治、经济、社会、自然、法律五个方面,除了自然风险外,其余四个维度均有可能存在潜在的社会风险。[3]

2)政府风险管理研究

风险最早起源于经济领域,在早期商业管理中对于风险管理较为重视,现代风险管理理论中则特别强调风险管理中政府公共职能和国家责任的实现。由于社会风险的复杂性和关联性等特点,政府在社会风险应对的制度建设、规则机制推动和过程完善中具有不可替代的作用。美国哈佛大学商学院教授戴维.A.摩斯(David.A.Moss)曾提出“政府是公共风险的最终管理者理论”[4],他认为向社会提供全方位安全保障是政府的天然责任。政府有必要通过制度安排控制和防范公共风险。通过立法、税收调节、政策调整等手段,形成合力,齐抓共管,以达到快速识别清楚风险的目标,为国民安全和国家发展创造条件。布莱克在《从管理到治理》一书中提出,政府在风险管理中心具有监控、指导和治理职能,政府未来职能应由管理职能向治理职能转变。[5]鲁斯汀则提出“风险监管制度”概念,着重强调了“监管”职能在政府公共部门责任结构中的重要性。

从政府风险管理的实践层面,国外学者也开展了深入研究。随着全球化的不断演进,世界性公共危机频发,政府在风险管理中发挥的作用越来越得到学界的一致认证,这也加快了风险管理研究不断从自然环境和经济领域逐渐向向社会学、管理学、行政学层面的过渡,政府参与公共风险治理的现代理论框架逐步形成并不断完善。事实上,对于政府风险管理研究的推进一直与现实社会中的爆发

 

的突发性社会重大危机密切关联。从某种角度来看,正是某些时段社会风险的集中爆发,引起了广大公共管理领域学者关于政府管理公共风险的深刻反思,成为了风险管理理论研究向纵深发展的契机。例如1986年发生的切尔诺贝利核电站爆炸,引发了国际学界对于现代社会风险的广泛讨论;2003年非典爆发,引发各国政府对于公共卫生领域风险的重点关注;2005年发生的美国卡特里娜飓风事件更引起西方学界对政府风险管理能力长时间研讨。此后,美国建立起了一套全面应对风险,覆盖风险管理全过程的管理体系,标志着美国政府风险管理现代化的开端。2020年以来新冠肺炎的全球肆虐,将现代社会风险的复杂性、危险性和政府管理的短板又一次赤裸裸地展示出来,考验着政府风险管理的智慧和能力。

在风险管理研究领域,最突出的即为Turner的(RiskHazardRH)模型[6]以及BenWisner等人提出的“压力-释放”模型(PressureAndReleaseModelPAR[7],两种模型均关注到了自然灾害后的次生社会风险,指出了自然灾害并不是酿成社会危机的必然结果。反而是由于社会本身的脆弱性,例如资源分配不合理,权力义务不对等的原因,造成群体不安全感上升,此时自然灾害作为风险爆发的诱因,共同作用下形成了灾害结果。因此减灾思路如果仅仅处于应对自然环境灾害的简单思维中,必然忽视对于背后复杂社会风险的解决思路。必须从社

会层面触发去寻求解决路径,这既是对风险社会属性的一种重新结构,也是在研究风险管理路径中提出的系统性解决方案。

3)风险管理责任实现过程研究

风险管理过程包含风险识别、风险分析、风险评价、风险决策、风险监督五个步骤,随着现代科技手段的不断提升,政府风险管理的过程不再满足于对于历史经验的定性总结,而是跨学科地使用数学模型、计算机模拟开展定量分析,通过多方面数据信息采集,对于风险的发展情况提前预估预判,已经被众多政府公共管理部门广泛吸收,成为提高评估效果、精准服务政府决策的重要技术保障。日本十分重视信息交流在政府风险管理中的重要作用。在风险决策中强调部门沟通交流,共同探讨决策部署。在风险管理政策实施中重视群众的信息反馈,确保信息畅通。在全球化风险背景下重视与其他国家和地区的信息交流,吸收先进管理经验。英国从顶层制度设计层面为政府风险管理提供了示范。建立以安委会为主导,多部门协调合作的风险管理联动系统。安委会下分决策部门、建议部门和执行部门,每个部门由政府机构的不同职能部门组成,部门内部互相沟通,部门之间相互配合,实现了风险的即时响应。丹尼斯提出了危机管理周期及其预防模型,将预防与准备作为贯穿危机管理整个过程的重要原则,并危机管理周期划分为六个阶段:包括危机防范、事前评估、应急预案、限制损失扩大化、事后恢复以及反思学习。

4)房地产风险管理研究

国外关于房地产风险管理的关注较早。Iacoviello从消费和投资两个相对的角度研究房地产市场的影响,得出货币政策对于房地产市场影响最大的结论。[8]JanR.Kim运用现值模型针对韩国房地产市场的发展进行探究,着重研究了房地产投资回报、租赁市场费用增长、银行无风险利率等因素和房地产泡沫的关系。[9]Glaeseretal关注到中美两国房地产市场的差异,通过四方面比较对中国目前的房地产泡沫开展评估,并指出中国最应当关注的风险是房地产杠杆引起的系统性金融风险。[10]Ngene关注到了房地产市场末端市场对于房价的乐观期待,认为房价只涨不跌,这种纯粹的正向期待的聚集或可成为最大风险。[11]

2.国内研究现状

我国是从“非典”爆发后开始出现了关于风险管理研究的热潮。起初的风险管理研究以翻译西方著作为主,随着我国经济的不断发展,社会阶层不断分化,出现了很多新的矛盾和问题,社会风险呈现多元化复杂化的特点,国内多个领域专家学者从不同视角对我国社会风险开展了深入的研究,取得了丰硕的成果。

一是基于政府风险管理评价视角。唐钧教授作为国内研究政府风险管理的代表人物,在其著作《政府风险管理》[12]当中,指出“政府开展风险管理即回应风险社会对应急管理升级和社会治理转型的需求。”同时,他将政府风险管理划分为了四个阶段:粗放式阶段、规范化阶段、精细化阶段以及人性化阶段。这四个阶段不是完全割裂的,是一种递进关系,是一个不断演进与发展的过程。根据此理论,崔维、刘士竹两位学者做出了以下结论:“当前我国政府风险管理水平基本处于粗放式阶段,还没有完全建立起政府风险管理意识及理念,缺少风险管理科学化手段”[13]。杨雪冬教授把风险定义为“个人和群体在未来遇到伤害的可能性以及对这种可能性的判断与认知”[14]。对于政府风险管理水平评价方法,唐钧提出了基于管理目标的完成程度的“负面清单式”和基于管理过程的“风险月历式”两种考核制度。[15]孙尧指出要做好风险量化,确定风险可能带来的危害,用以规避风险。[16]左伟认为,经济自由度、政府管理效率和民主参与程度是制约我国政府风险管理能力的三大问题,要从这三个方面对政府管理风险能力开展评价[17]

二是基于如何提升政府风险管理能力的视角。2013年,在党的十八届三中全会中首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”[18]理念。我国在政府风险管理方面的著作开始系统化和多样化,实现了从简单翻译、搬运国外理论、著述到与我国政府管理实际相结合的转变过程。游志斌、杨永彬在《国外政府的风险管理制度的顶层设计与启示》一文中提出要开展风险管理顶层制度设计,把政府风险管理作为现阶段政府施政的一项基本战略。[19]冯华在《构建完善的政府风险管理体系之我见》中提出,政府的风险管理能力体现了其对社会风险的预警能力、应急处理能力和综合决策能力。[20]李文姣在《政府风险管理能力的构成要素分析与应用》中提出,政府在履行其风险管理职能过程中体现出来的具体能力主要是由应急规划、决策指挥、综合决策、资源配置、部门协作、风险控制、信息公开和信息宣传等方面构成。[21]将这些能力进行要素分析可以归纳为三种能力要素,分别是风险预警能力、应急处理能力和综合决策能力。李琼、吴姿怡基于政策抗争事件组成的案例库,运用混合定性法,以地方政府政策风险收益——“官民诉求契合度”、“问责风险规避度""政策抗争团结度"三个关键因素构建地方政府选择性回应三维模型,并选取三个典型案例深入比较分析地方政府回应选择的内在逻辑——”话语型低度回应""政策调整型中度回应""政策变革型高度回应"[22]

三是基于重大公共安全事件问题研究视角。重大公共安全事件的爆发是社会风险的直接来源和最突出表现。近年来,我国基于公共安全事件分析政府风险管理的著作也有很多。朱正威、吴佳、黄杰基于复杂适应性理论将兰州水污染时间进行重新解构,通过优化结构实现社会主体间的优化共存。[23]王成程通过治理理论为框架,分析了北京11.18火灾中暴露的风险管理中政府存在的问题。[24]孔建华通过治理理论分析当代网络群体性事件和突发事件的动因和行动逻辑进行探究,揭示了我国网络舆情治理的现实困境。[25]肖洋溢以2018年爆发的非洲猪瘟为例对风险社会政府管理的体制机制提出建议。[26]总的来说,重大安全事件的爆发,既是对政府管理风险能力的集中考验,也为研究者深入探究事件背后的隐藏问题提供了可能。四是基于房地产风险管理视角。在国内的研究中也有大量使用模型开展实证研究,对风险因素影响程度和影响范围进行量化分析。邓郁松主要研究煤炭资源型城市房地产市场风险评价。[27]刘洪玉认为一个地区房地产市场的发展会取决于多种因素,包括区域经济水平高低、政府政策措施、人口结构、当地居民收入水平等,同时由于周期长引起的房屋供给具有滞后性、购房者需求的多样性也会直接影响到房地产市场的运营。[28]黄燕芬、赵永升、夏方舟研究在房地产供给侧去杠杆背景下价格对于房地产市场的影响情况。[29]王大港、刘伊生基于新常态的时代背景,对于影响中国房地产市场的多种因素开展定量研究。[30]李竹波、王振宇、王宗军等人通过灰度预测模型对于未来中国房地产政策制定提供理论支撑。[31]

3.研究评述

归纳以上研究成果,我们能够清楚的看到,风险管理作为政府管理研究中出现较晚的研究门类,其重要程度与日俱增,关于政府风险管理相关问题的研究,国内学术界学者的研究较为集中,尚有很大的研究空间。

从风险管理的研究视角看,目前国内外对风险社会的认识比较深刻,对于风险社会中政府责任转变的认识也逐步进入轨道。但是,对于风险和危机的界定还较为模糊。

第一,在我国的政府风险管理责任研究中,风险管理多与社会重大公共危机事件相关联,缺乏前期风险预判、因素分析和评估研究。

第二,在风险管理的案例选择中,多使用短期突发性事件作为案例分析,时间跨度较短,过程比较明晰,对于阶段性政府政策跟踪评估和风险管理研究较少。

本文以XX省在房地产风险管理中的责任为研究案例,把政府风险管理的问题放在较长的一段时间内开展纵向对比研究,并将XX省房地产风险管理责任实现过程分步骤进行展开,从而发现地方政府风险管理中存在的短板和制约因素,深层挖掘问题背后的意识根源、经济原因和社会因素,以求探索提升政府管理房地产风险能力,实现地方政府治理能力和治理水平现代化的路径。

(三)研究思路与方法

1.研究思路

本文以XX省房地产市场风险管理为案例,对于我国地方政府实现管理社会风险的责任中的短板进行探究,力求更好地实现政府管理社会风险能力,寻求提升地方政府治理能力和治理水平现代化的路径。

2.研究方法

对比分析法:通过对比XX省不同阶段的房地产风险管理政策,对风险管理效果开展评价,进而探究管理责任实现中存在的问题.

案例分析法:以XX省政府房地产风险管理为例,开展政府风险管理效果评价和能力提升研究。

访谈法:通过与房地产行业的从业人员、消费者、行业管理者、协会代表进行访谈,了解不同角色对于XX省政府在房地产风险管理中的责任实现的效果评价。

(四)研究内容和可能的创新点

1.研究内容

论文主要分为五个部分:

第一部分为绪论。该部分主要阐述论文的研究背景,对研究对象进行辨析和界定,列出论文的研究目的和意义。梳理国内外风险管理领域研究的成果,介绍论文的研究内容和结构。

第二部分为核心概念和理论基础。对于风险、风险管理、政府责任等相关概念进行界定,对房地产市场调控基本理论进行阐述,并详述本文理论基础:政府风险管理理论和政府责任理论。

第三部分对XX省房地产发展现状及政府房地产风险管理工作内容开展分析研究,对XX省政府房地产风险管理责任实现开展评价。

第四部分对XX省政府房地产风险管理责任实现中存在问题的原因开展深入研究:一是房地产风险识别评估缺乏科学性,二是房地产风险内部控制缺乏制度规范,三是社会风险管理文化未培育形成,四是缺乏政府房地产风险管理事后评价。

第五部分为关于XX省政府风险管理责任实现的建议。一是提升政府人员识别评估房地产风险科学性;二是建立健全房地产风险管理长期管理制度;三是在省内全面培育风险文化;四是建立政府房地产风险管理全面绩效评价体系。

2.可能的创新点

本文基于目前XX省表现较为突出的社会风险开展研究,通过研究房地产风险开展经济学、管理科学、行政管理等跨多学科的跨学科研究,既有案例分析,也有比较评价,最后得到地方政府在房地产风险管理领域的具体建议。

一、相关概念和基本理论

(一)相关概念

1.风险

保险学最早提出了风险这一概念,指的是个体利益遭受损失的可能。此外,心理学、社会学、人类学等诸多学科都从自己学科领域拓展了风险概念的边界。著名社会学家卢曼认为,风险的最终发生是由于个人对于危险的认识失误而做出了错误的应对而非外界环境产生的危险本身。心理学家Szlovik认为,个人对风险的感知和判断受到社会环境的影响,模型可以用来量化各种因素的影响。贝克则指出了危险(danger)和风险(risk)的区别:相比风险的潜在性和不可预知性,危险更加直接,可以被感知到。贝克将风险定义为“控制和预测人类的未来活动,包括人类社会现代化带来的各种难以预料的后果。”[32]

考虑风险最终走向的不确定性,风险定义为“在特定时间和特定情境下,所可能发生的不同结果之间的差异”。

2.风险管理

1938年以后,美国大型企业陆续开始重视企业风险管理。1952年,美国经济学家格拉尔在一次调查报告中首次用到了“风险管理”一词。1970年以后,随着大型公共危机事件频发,风险管理在世界范围内得到了迅猛发展。风险管理指的是管理部门通过识别、分析、评估、应对和监督风险,有效控制风险蔓延并妥善处理风险损失的全过程。

风险管理是研究风险产生的规律和风险控制技术的管理科学,是通过科学识别、分析、评价、应对和监督风险,达到消灭或减小损失的目的。风险管理过程国内外学者有不同的认识,有的学者认为风险管理主要在于评估风险大小和发生的几率。ThomasFinne认为风险管理只包含风险分析和风险评估两部分[33]。国内学者大都认为风险管理是对风险识别、分析和控制的全过程。

3.政府责任

政府责任是公关管理学科研究的重要分支。纵观公共管理学科的研究进展,政府责任是如何实现的吸引众多学者围绕其内涵和外延开展相关研究,但始终未形成一个统一的结论。在国外研究的认知中,政府责任包括两层含义:一方面,

 

每个人都应当承担社会个体责任;另一方面,处于不同社会岗位的人因其职责不同要负担不同的社会责任。美国著名学者卡尔·弗瑞德里奇(CarlFrederick),将政府责任划分为责任主体内在的行为驱动力,即道德感和使命感的驱使,和外在的责任压力两部分。他认为,仅仅依靠外在的规则,即法律和法规的约束并不能导致政府责任的完全实现。在我国,学者们就政府责任也展开了不同角度的论述:上世纪八十年代末,冯志斌撰写的《建立责任政府一一我国县级政治的现状及其改革》打开了我国学界研究责任政府的先河。[34]2000年,张成福教授在中国人民大学学报发表《责任政府论》,指出建立责任政府是一个民主政权回应公民正当要求,保障人民正当利益的必然走向[35]。从此,我国学者开始从各个角度对政府责任开展深入研究。李景鹏指出:“政府与公民的平等交换、平等制约和平等服从宪法和法律的理念是明确政府责任的理论基础。”[36]高秦伟认为,真正的责任政府,必须实现权责一致性。[37]吴威威认为,责任政府必然追求良好的公信力,现代民主政治必然追求民主和责任的统一。[38]综上所述,所谓政府责任就是指政府从事公共管理工作时,依法行使公权力、处理公共事务、提供公共产品和服务、实现公共目标的积极责任和义务。

(二)基础理论

1.政府风险管理理论

政府风险管理,就是政府在管理公共事务和提供公共服务时,引入风险管理的模式和方法。从政府风险管理的目标来看,主要要达到两方面效果,短期目标是保证人财物的最小损失,长期目标是达到社会公众的积极反馈,提高政府公信力。

从广义来讲,政府风险管理的对象指的是所有可能对可能对社会产生危害的因素,从狭义上讲,指的是管理主体和社会各界共同认可的需要对其进行风险管理的因素。在政府风险管理的长期实践过程中,管理对象可通过三种标准划分。一是依据社会发展阶段,对应不同的生产力水平。根据社会不同发展阶段涌现出的不同风险类型,政府风险管理的侧重点有所不同。二是区分政府职责,以部门职能为对象,具体化为预案建设。根据政府部门职能分工不同,围绕社会管理的不同方面,设置对应风险管理预案。三是围绕提供公共服务,目的是提升群众满意度。群众是政府一切工作的出发点和落脚点,就要以群众是否满意为中心,

政府风险管理要全面覆盖群众从出生到死亡生命周期,紧紧围绕群众衣食住行的生活需求开展。这种方法最符合中国特色社会主义价值观,也是我国政府开展风险管理的最终选择。

政府风险管理的目标,是指政府通过管理风险希望获得的成效。其中按照不同取向又将目标分为两种:目标的直接导向是损失最小化,目标的最终导向是群众的满意度提升。与此同时,政府风险管理的过程又可以分为粗放式阶段、规范化阶段、精细化阶段、向人性化阶段四个阶段,这四个阶段是渐进性地向前发展。

首先是政府风险管理的粗放式阶段。这个阶段政府风险管理呈现如下特征:其一,管理对象范围较窄,主要是自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会治安事件等突发公共事件。其二,管理主体为某些具体职能部门。风险管理职责主要分布在本部门职能范围内,具化为部门的单独管理。其三,在管理责任落实上,职能部门权责明晰,没有交叉。其四,着重于事件发生后的被动应急式管理,缺乏系统预案,部门联动欠缺。其五,缺少以群众为基础的风险外防。其六,在风险管理事后追责方面比较被动。

进入政府风险管理规范化阶段,政府风险管理的各部分较粗放式阶段都较为细化:首先,按照风险来源的类型开展初步识别分类。其次,成立领导机构,打破了部门之间的各自为政,实现责任全覆盖。提前确定风险管理的主要负责部门和协作部门,部门内部和部门之间紧密配合,初步实现无死角网格化管理。三是设立风险应急管理标准,管理模式上实现一案三制。

进入政府风险管理精细化阶段,政府风险管理出现新的发展:首先,继续细化于风险源的分类,通过不同政府管理部门职能分工和危机频发门类开展风险源的初步识别。其次,加强政府风险管理的主动性和科学性,整合条块和区域管理相结合,实现层层落实的系统化管理。同时通过部门之前的合作联动,建立健全协调机制。最后,在广泛发动群众齐抓共管方面仍旧存在短板,并未将群众满意真正落到实处。

人性化阶段是政府风险管理的高级阶段,这一阶段政府无论从管理能力还是管理效果上看都实现了跃升。首先,从风险管理对象看,不再以风险源为导向,而是直接迈向了管理结果导向。考虑社会风险造成的结果分为三个层次:从社会个体层面看,最终结果是公众的财产安全遭受损失和身心受到伤害;从社会群体层面看,最终结果可能是引起集体恐慌和不安全感;从政府层面看,最终结果则是政府遭遇公信力危机。相较于以管理风险源为对象的方式,以结果为导向的管理方式,能够直面最为严重和最难应对的后果,也便于政府在处置风险时做出准确判断。二是在管理手段和方式上,将部门利益、公众利益和国家利益统筹考虑,重视与群众利益密切相关的社会风险;增强社会对于官方声量的接受度,将公信力作为管理工作的底线,以群众的利益为根本的出发点和落脚点。三是在风险的外防方面,调动社会组织和基层群众的力量,实现联防联控。

政府风险管理的流程主要包括风险识别、风险内部控制和风险外部公关三个步骤。

第一阶段:风险识别。通过对风险开展客观评估,确定风险管理的权限和范围。这个阶段,全面准确开展风险评估是前提,确定风险所有权是关键。通过区分风险类别,设置不同标准,构建风险责任体系,确保各级各部门各司其职。

二是风险内部控制,通过标准化运维等方式实现损失最小化。开展政府风险管理标准化运作,制定“规定动作”,提供一套适合于各类组织风险管理的方法和程序,确保政府管理行为不走样,不偏航。同时构建起统一领导、各司其职、运转高效的政府风险管理网络,通过完善的法制体系加以固化。

三是风险的外部公关,实现全社会的共同治理,目的是争取政府公信力的提升。这个环节主要发挥群众的作用。一方面是监督评价作用。群众作为政府管理风险的直接受益者,最有权对政府风险管理的效果开展评价;另一方面是群众参与管理。群众作为风险管理中不可缺失的一环,在政府管理社会风险,维持良好社会秩序方面发挥着不可替代的作用。在政府管理体系和群众中广泛加强风险意识教育,形成风险管理的社会共识,同时,吸纳群众加入风险管理的体系中,形成群防群治的良好社会氛围。

政府风险管理理论作为本文的基础性理论,贯穿于整个论文的主线部分。通过XX省政府在管理房地产风险中各个环节的政策梳理和效果评价,研判其存在的问题和短板,从而深挖背后根源性问题,最后得出提升XX省政府管理房地产风险能力的对策建议。为最终实现政府公信力提升,获得群众满意度的目标打下坚实基础。

 

2.房地产市场调控理论

房地产市场调控,指的是国家为保障房地产市场健康运行,运用行政权力指导市场发展的行为。房地产行业虽然起步较晚,但因其对上下游经济的带动作用,和本身的政策高敏感性,需要政府综合运用经济、法律、行政等多种手段,从宏观层面进行长期干预指导,促进供给侧和需求侧的相对平衡,实现国民经济的协调发展。

房地产市场调控的目标是为了保持房地产市场的平稳健康发展,使房地产市场短期内回归稳定运行轨道。具体来说,一是实现总量稳定,二是保证结构平衡,三是价格符合居民收入水平。

房地产市场风险是政府开展房地产市场调控的初衷,防止房地产市场风险,确保房地产市场平稳健康发展是政府开展房地产市场调控的最终目标。因此,研究XX省政府的房地产市场调控政策及效果,就能有效评估XX省房地产风险管理的成效和短板,对于维护地方政府房地产市场平稳,拓展政府风险管理的研究范围具有一定的现实意义。

3.房地产风险管理的政府责任界定

住房作为人类生存和发展的基本物质的一个重要组成部分,“住有所居”是长期以来人们所追求的梦想。近年来,随着房价非理性上涨,百姓买不起住房问题日益突出,党的十九大报告要求加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,在此背景下,房地产市场的不同主体各自应当承担什么责任,下面分企业、社会和政府三方面进行探讨。

1)房地产企业在房地产风险管理中应当承担的责任

房地产企业是房地产产品和房地产服务的提供者,是房地产市场的上游主

体,也是市场风险的主要来源之一。在我国房地产市场的高速发展过程中,房地产行业由于缺乏必要的制度规范和企业的逐利本能,积累了大量的风险隐患,甚至造成长久的社会痼疾。随着市场的不断规范,为了行业的长久发展和社会的稳定存续,要求企业承担应有的行业和社会责任。主要有以下三个方面:一是提前预判风险,顺应市场趋势的责任。房地产行业作为国民经济的主要支柱行业之一,其发展过程具有较强的波动性。如果提供的产品与市场需求不符,很可能造成市场供需失衡。这时候,如果采用捂盘惜售、降价刺激等过激的刺激手段,很容易因为价格波动造成市场混乱,从而引发房地产市场价格风险。因此,企业在项目开发之初就应当对当地的政策和市场环境开展全面研究,并对项目入市后的市场情况开展预判,主动开发与市场需求相符的产品,主动对接住房租赁市场、廉租、公租房市场、环保市场等未来需求,将产品风险控制在可控范围内。二是合法合规经营,履行企业义务的责任。在房地产市场管理不健全的初期阶段,房地产企业卖楼花、不遵守合同约定、无证经营等现象屡见不鲜,造成了消费者对房地产消费的长期不信任,酿成的相关社会矛盾和信访案件与日俱增。随着房地产市场管理不断规范和相关法律法规的出台,房地产开发经营的各个阶段都进入到了政府监管范畴中,房地产市场已经由“野蛮生长”阶段进入了规范发展的新赛道。这就要求房地产企业在开发经营中主动开展合法合规经营的自查,完善内部管理规范,诚信经营不钻漏洞,遵守制度不打折扣,不做风险的制造者。三是主动解决矛盾,遵守公序良俗的责任。房地产产品时间跨度大,售后链条长,涉及范围广,是最有特殊性的一类产品。在产品提供过程中,稍有不慎就会产生买卖矛盾,进而产生社会风险,影响社会稳定。比如不能按时交房、交房后货不对板、物业服务不到位等矛盾和问题。房地产企业作为产品的供应者,应当主动承担社会责任,及时了解矛盾产生的原因,主动承担企业义务,提供有效解决方案,而不是一味考虑企业经济利益,利用信息优势店大欺客,视风险于不顾,将消费者的利益置之不理。

2)社会在房地产风险管理中应当承担的责任

社会是是指由人群组成的松散的群体,在本文中主要是相对于企业和政府而言的概念,主要由两部分组成,一部分是由于特定关系组成的社会组织,另一类是以购房者为代表的广大群众。社会组织和群众作为房地产产品的消费者和社会稳定的直接受益人,在房地产风险中发挥着不可替代的作用:一是房地产风险的直接当事人。社会群众作为购房者,如果在消费中出现问题,其利益直接受到侵害。作为遭受风险的个体,如果其利益没有受到维护,很可能造成整个家庭乃至部分群体的损失,进而造成区域性风险。因此维护个体的利益就是维护群体的利益。二是房地产风险的舆论监督者。群众为了维护自身权益形成的业主委员会、行业协会等组织,是房地产市场的第三方独立机构,既能监督房地产企业的行为,又能对市场形成冷静独立的判断,对于房地产市场风险的预警和管理起到了不可或缺的作用。三是房地产风险文化的缔造者。在安土重迁的社会文化氛围中,重视房地产市场风险,主动形成抵御风险萌芽的社会风气需要社会中每个个体的参与。只有社会中每个人都有发现风险、报告风险、预防风险的意识和能力,才能筑牢整个社会抵御房地产风险的城墙。

3)政府在房地产风险管理中应当承担的责任

由上文两点的论述可以看出,无论是企业还是社会,在房地产风险管理中都

有其自身局限性,无法从顶层设计的角度全面审视风险,提前预估风险,也无法统筹整合资源,实现风险管理的最优解,更无法客观冷静地监管风险的各个环节,

实现全流程控制。房地产风险作为现代社会风险的常见和频发风险,对其实现全面管理是政府责任实现的题中应有之义。政府在房地产风险管理中应当承担的责任主要有以下几个方面:

一是风险初期的评估预警责任。住房需求作为人类的基础需求之一,在安土重迁的中国人意识里意义更加重大。但是,房价的高涨越来越成为制约人民幸福生活的重要痼疾,因此管理房地产市场可能出现的风险,保障房地产市场平稳健康发展,无疑是解决群众最关心的问题,实现国家长治久安的重要条件。对于房地产风险的正确评估和预警,是政府区别于其他群体的首要责任。政府能够通过风险监测机构的职能设置,通过建立风险监测预警平台,将房地产风险防控纳入政府风险管理体系,日常开展房地产风险监测。通过指标的异常波动发现社会潜在的房地产风险,并及时开展预警和干预,通过政策指导和规范,将风险控制在较小的范围内。

二是风险中期的宏观调控责任。由于房地产市场是充分发展的市场之一,本身具有其一定的缺陷性,风险的发生和蔓延时有发生。这时政府就要发挥顶层设计作用,通过制度执行弥补市场缺陷,控制风险的蔓延和影响。首先,通过完善的配套法律法规,保障房地产市场顺利运行。其次,运用一定的经济手段开展宏提前调控,例如,政府制定保障房、老旧小区改造计划,通过政策导向引导市场发展;政府通过税收、金融等配套政策,限制投机性需求入市;政府通过土拍政策调节房地产市场前端供给等。通过调控市场的资源配置,以最终达到风险防控的目的。

三是风险后期的监管执行责任。房地产市场属于资源密集型产业,由于资源和信息的不对称性,该行业发展至今,买卖双方关系不稳定,房地产企业与购房者的纠纷时有发生,成为酿成房地产行业系统性风险的导火索。由于行业本身缺乏专业的管理,也存在许多安全隐患,例如烂尾楼多年不能入住、开发商“一房两卖”、建筑材料不合格造成的安全问题等事件的发生,引起社会高度关注的同时,也暴露出房地产市场监管缺失的弊端。因此,为房地产市场平稳健康发展,必须不断加强监管,创新监管方式,将房地产隐患抑制在可控范围。自从80年代的住房改革以来,我国房地产市场几经波动,市场出现阶段性的波动,又因政府监管责任执行不到位,从而使得本就发展不够健全的市场各种混乱层出不穷。例如,政府缺乏对于中介行业的监督,致使中介组织凌驾于消费者至上,公然利用信息差,欺诈买家等现象时有发生;政府对开发商开发资质管理不到位,致使开发商利用信息差隐瞒项目关键信息,欺骗消费者;政府在物业管理中的监管不到位,致使很多小区物业管理缺失,直接影响了居民生活质量甚至威胁到生命财产安全。这些都直接影响了购房者的消费体验,成为了房地产市场长期隐患。2017年上半年,XX省住建厅发布《关于进一步保障房地产市场平稳健康发展的通知》,通知从七个方面入手,其中包括规范售楼部销售行为、加强房地产项目进度管理、加大日常检查处理力度等,规范和整顿房屋租售市场。因此在XX省房地产风险防控工作中,XX省政府应该充分发挥监管职能作用,建立规范化的日常动态监督管理机制,落实监督检查责任,多措并举,促进住房市场平稳健康发展。


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